1209 Deel 2/3 RAND Corporation onderzoekt de oorlog tegen Rusland.

 

Hier is het rapport te downloaden: https://media.washtimes.com/media/misc/2019/04/24/RAND_RR3063.pdf

 

(Ik heb in 6 gevallen vrijwel lege pagina’s , waar een klein voetnootje op stond, verwijderd. JV)

 

 

HOOFDSTUK VIER

 

Geopolitieke maatregelen

 

 

De meest letterlijke manier om Rusland uit te breiden is misschien wel het verhogen van de kosten van zijn buitenlandse verplichtingen. Al in de jaren veertig suggereerde George Kennan - de vader van de beheersing - dat de Sovjet-Unie al te zeer was uitgebreid en dat de militaire, economische en politieke kosten van de instandhouding van het rijk uiteindelijk een van de factoren zou zijn die zouden leiden tot de hervorming of ineenstorting van het communistische systeem.

Het huidige Rusland is veel minder uitgebreid dan de oude Sovjet-Unie. De binnenlandse bevolking is veel homogener, en de etnische Russen maken meer dan procent77 uit van de bevolking.1 De externe verplichtingen van Rusland zijn veel beperkter en omvatten slechts kleine delen van Oekraïne, Georgië en Moldavië en een groter deel van Syrië. Zowel in Oost-Oekraïne als in Syrië stuit zij echter op actieve oppositie. De Verenigde Staten hebben de Russische tegenstanders in beide landen in beperkte mate gesteund en zouden dat nog meer kunnen doen, waardoor de Russische kosten stijgen. Dergelijke proxy-concurrentie is niet nieuw. Het "grote spel" heeft eeuwenlang de betrekkingen tussen de staten gekenmerkt, toen wereldmachten met elkaar wedijverden over conflicterende invloedssferen. De vernieuwing van dergelijke manoeuvres markeert een terugkeer naar een vorm van geopolitieke concurrentie die volgens sommige analisten een korte onderbreking nam na het einde van de Koude Oorlog, toen de Verenigde Staten als enige supermacht overbleef en de

leek de ideologie van de liberale democratie te heersen.

Dit hoofdstuk beschrijft zes mogelijke Amerikaanse stappen in de huidige geopolitieke concurrentie: het leveren van dodelijke wapens aan Oekraïne, het hervatten van de steun aan de Syrische rebellen, het bevorderen van een regimewisseling in Wit-Rusland, het uitbuiten van de spanningen tussen Armenië en Azerbeidzjan, het opvoeren van de aandacht voor Centraal-Azië en het isoleren van Transnistrië (een door Rusland bezette enclave in Moldavië). Er zijn verschillende andere mogelijke geopolitieke stappen die in ander RAND-onderzoek worden besproken maar hier niet rechtstreeks worden geëvalueerd - waaronder het intensiveren van de relatie van de NAVO met Zweden en Finland, het uitoefenen van druk op de Russische aanspraken in het Noordpoolgebied en het controleren van de Russische pogingen om zijn invloed in Azië uit te breiden.3

Het sterker aanvechten van de Russische militaire aanwezigheid en operaties in het buitenland kan verschillende gevolgen hebben. Het zou Rusland ertoe kunnen brengen zich terug te trekken uit sommige van deze verbintenissen, wat een belangrijke overwinning voor de Verenigde Staten zou kunnen zijn, maar het tegenovergestelde zou betekenen van een uitbreiding van Rusland, waardoor het eerder zou inkrimpen, misschien tot een meer verdedigbare perimeter. De Krim, Oost-Oekraïne en Syrië zijn een aderlating voor de Russische schatkist en het Russische defensiebudget. Een andere mogelijkheid, die waarschijnlijker is, is dat Rusland escaleert en mogelijk meer van Oekraïne inneemt, verdere opmars van het regime in Damascus steunt, of een weifelend Wit-Rusland bezet houdt. Dergelijke stappen zouden de Russische defensie- en economische capaciteit waarschijnlijk zwaar onder druk zetten, maar zouden ook een ernstige tegenslag betekenen voor

Het beleid van de VS. Gezien dit scala van mogelijke reacties moeten Amerikaanse maatregelen van het in dit hoofdstuk beschreven soort zorgvuldig worden gekalibreerd en nagestreefd binnen een ruimer beleidskader.

 

Maatregel 1: Dodelijke hulp verlenen aan Oekraïne

In november braken op het Maidan-plein protesten21,2013, uit nadat president Janoekovitsj - onder druk van Moskou - een

1     Zie Stephanie Pezard, Abbie Tingstad, Kristin Van Abel, en Scott Stephenson, Maintaining Arctic Cooperation with Russia: Planning for Regional Change in the Far North, Santa Monica, Californië: RAND Corporation, RR-1731-RC, 2017; Christopher S. Chivvis, Raphael S. Cohen, Bryan Frederick, Daniel S. Hamilton, F. Stephen Larrabee, and Bonny Lin, NATO's Northeastern Flank: Emerging Opportunities for Engagement, Santa Monica, Californië: RAND Cor- poration, RR-1467-AF, 2017.

associatieovereenkomst met de EU. 4Binnen enkele dagen2014.5 namen Russische troepen de luchthaven en andere strategische locaties van de Krim in beslag in een grotendeels bloedeloze invasie, en 96 procent van de Krimkiezers - waarvan velen etnisch Russisch zijn - stemden op 16 maart 2014 in een referendum dat werd ontsierd door beschuldigingen van fraude om zich af te scheiden van Oekraïne en zich bij Rusland aan te sluiten.6 In de Donbass-regio in Oost-Oekraïne begon een door Rusland geïnspireerde interventie op vergelijkbare wijze, maar verliep minder soepel. Gewapende separatisten namen in april 2014 belangrijke gebouwen in de regio in beslag en hielden later referenda, waarbij de bevolking van Donetsk en Luhansk met een overweldigende meerderheid (respectievelijk 89% en 96% van de stemmers) voor onafhankelijkheid stemde.7 Deze keer vocht Oekraïne echter terug. De nieuwgekozen Oekraïense president Petro Porosjenko gaf die zomer opdracht tot een "antiterreuroperatie" tegen de separatisten.8 Begin 2017 stonden zo'n 60.000 Oekraïense soldaten tegenover enkele door Rusland gesteunde40,000 separatistische troepen - waaronder naar schatting 5.000 Russische soldaten - in een conflict dat tot nu toe aan een aantal mensen10,000 het leven heeft gekost.9

De Verenigde Staten en hun Europese bondgenoten legden Rusland economische sancties op en verleenden Oekraïne economische en niet-dodelijke militaire bijstand. In het kader van de Ukraine Freedom Support Act heeft het Congres2014, militaire en economische bijstand goedgekeurd.10

 

2     Vincent L. Morelli, Oekraïne: Current Issues and U.S. Policy, Washington, D.C.: Congres- sional Research Service, RL33460, januari 3,2017, p. 2.

5 Morelli, p2017,. 2.

6 Morrelli, p2017,. 3.

7 Morelli, blz2017,. 21-22.

8 Morrelli, p2017,. 22.

9     "Put Asunder: Ukraine's Leaders May Be Giving Up on Reuniting the Country," Econo- mist, februari Voor11,2017. een gedetailleerde analyse van de Russische operaties in zowel de Krim als de Donbass, zie Michael Kofman, Katya Migacheva, Brian Nichiporuk, Andrew Radin, Olesya Tkacheva, and Jenny Oberholtzer, Lessons from Russia's Operations in Crimea and Eastern Ukraine, Santa Monica, Calif: RAND Corporation, RR-1498-A, 2017.

10   Public Law 113-272, Ukraine Freedom Support Act, 18 december 2014; Morelli, 2017, pp. i-ii.

Vanaf dat moment tot en met het fiscale jaar (FY) hebben de2016, Verenigde Staten

600 miljoen dollar aan veiligheidsbijstand.11 Deze middelen zijn gebruikt om de Oekraïense strijdkrachten op te leiden en niet-dodelijke militaire uitrusting te verschaffen, waaronder contraartillerie- en contra-mortar-radars, beveiligde communicatie, logistieke systemen, tactische onbemande verkenningsvliegtuigen en medische apparatuur.12 Tijdens de top van Wales in 2014 is de NAVO ook overeengekomen Oekraïne te helpen met commando-, controle-, communicatie- en computerkwesties, logistiek, cyberdefensie, militair personeel en medische ondersteuning.13

De Verenigde Staten zouden hun militaire steun aan Oekraïne kunnen opvoeren, zowel wat betreft de hoeveelheid als de kwaliteit van de wapens. In een open brief van 2 februari 2017 aan president Trump drong senator John McCain er bij hem op aan "defensieve dodelijke bijstand te verlenen aan Oekraïne om zijn grondgebied te verdedigen tegen verdere schendingen door Rusland en zijn separat- ist proxies" in reactie op het oplaaiende geweld in Oost-Oekraïne.14 McCains verklaring echode een brief uit februari 2015 van de Democratische Assistent Minderheidsleider Senator Dick Durbin en de Ohio Republi- can Senator Rob Portman die de Verenigde Staten eveneens opriepen om antitankraketten aan Oekraïne te leveren. 15 In december 2017 keurden de Verenigde Staten de verkoop van "defensieve" dodelijke wapens aan Oekraïne goed, hoewel niet werd gespecificeerd welke wapens in die categorie vielen.16

De Verenigde Staten zouden zich ook nadrukkelijker kunnen uitspreken voor een NAVO-lidmaatschap voor Oekraïne. Sommige Amerikaanse beleidsmakers, waaronder de Republikeinse senator en presidentskandidaat2016 Marco Rubio...

 

11 Morelli, p2017,. 38.

12 Morelli, p2017,. 38.

13 Morelli, p2017,. 36.

14   John McCain, "SASC-voorzitter John McCain dringt er bij president Trump op aan om Oekraïne defensieve dodelijke bijstand te verlenen," 2 februari, 2017.

15   Richard Durbin, "Durbin, Portman leiden tweepartijdige senatoren die oproepen tot meer militaire hulp aan Oekraïne," 3 februari 2015. Externe analisten hebben er ook op aangedrongen dat de Verenigde Staten dergelijke hulp verlenen. Zie bijvoorbeeld Jeffrey Mankoff en Andrew Kuchins, "Russia, Ukraine, and U.S. Policy Options: A Briefing Memo," Center for Strategic and International Studies, januari 2015, p. 8.

16   "VS zegt Oekraïne 'defensieve' hulp te zullen bieden, Reuters, december  22,2017.

heeft deze benadering in het verleden gesteund en de Oekraïense president Poroso- enko heeft onlangs beloofd in de nabije toekomst een referendum over deze kwestie te houden. 17 Hoewel de eis van unanimiteit van de NAVO het onwaarschijnlijk maakt dat Oekraïne in de nabije toekomst lid kan worden, zou het aandringen van Washington op deze mogelijkheid de Oekraïense vastberadenheid kunnen versterken en Rusland ertoe kunnen brengen zijn inspanningen te verdubbelen om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen.

 

Voordelen

Uitbreiding van de Amerikaanse steun aan Oekraïne, met inbegrip van dodelijke militaire steun, zou Rusland waarschijnlijk meer geld en bloed kosten om de Donbass-regio in handen te houden. Meer Russische hulp aan de separatisten en een extra Russische troepenaanwezigheid zouden waarschijnlijk nodig zijn, wat zou leiden tot grotere uitgaven, materieelverlies en Roessische slachtoffers. Dit laatste zou in eigen land heel controversieel kunnen worden, zoals het geval was toen de Sovjets Afghanistan binnenvielen.

Twee andere, meer speculatieve voordelen zouden kunnen voortvloeien uit een dergelijk uitgebreid Amerikaans engagement. Landen elders die voor hun veiligheid naar de Verenigde Staten kijken, zouden zich gesterkt kunnen voelen. Sommige van die staten zouden nieuwe redenen kunnen vinden om de ontwikkeling van hun eigen kernwapens te vermijden.

In het 1994Memorandum van Boedapest van december hebben de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Rusland het nieuwe soevereine Oekraïne veiligheidsgaranties gegeven in ruil voor het opgeven door Oekraïne van zijn kernwapenarsenaal van 4000 kernkoppen.18 Optreden van de Verenigde Staten om deze garanties waar te maken zou de geloofwaardigheid kunnen vergroten van de formele en informele veiligheidsgaranties die de Verenigde Staten aan andere partners in de wereld hebben gegeven, en zou hun behoefte aan eigen nucleaire afschrikking kunnen verminderen. Deze voordelen zouden zich echter alleen voordoen als de extra Amerikaanse bijstand Oekraïne daadwerkelijk in staat zou stellen te zegevieren in zijn conflict met Rusland. Bovendien betwijfelen sommige geleerden

17   Marco Rubio, "My Vision for Europe," Politico, februari 2015;17, "Oekraïnes Poroshenko plant referendum over NAVO-lidmaatschap: Duitse media," Reuters, februari  1,2017.

18   Russische Federatie, Verenigde Staten van Amerika en Verenigd Koninkrijk, "Boedapest-memoranda over veiligheidsgaranties", Boedapest, 1994; David S. Yost, "The Budapest Memo- randum and Russia's Intervention in Ukraine," International Affairs, Vol. No. p91,3,2015,. 514.

of het verdubbelen van de steun aan Oekraïne veel zou uitmaken voor de wereldwijde non-proliferatie van kernwapens, op basis van het argument dat de beslissingen van landen om kernwapens te ontwikkelen vaak zeer plaats- en contextgebonden zijn.19

 

Risico's

Een verhoging van de Amerikaanse veiligheidshulp aan Oekraïne zou waarschijnlijk leiden tot een evenredige verhoging van zowel de Russische hulp aan de separatisten als de Russische strijdkrachten in Oekraïne, waardoor het conflict op een iets hoger niveau van intensiteit zou blijven voortduren.20 Luitenant-generaal Ben Hodges, de voormalige bevelhebber van het Amerikaanse leger in Europa, pleitte juist om deze reden tegen het geven van Javelin anti-tankraketten aan Oekraïne.21

Een andere mogelijkheid is dat Rusland een tegenescalatie uitvoert door meer troepen in te zetten en deze dieper Oekraïne in te drijven. Rusland zou de VS zelfs tot actie kunnen aanzetten door te escaleren voordat er extra Amerikaanse hulp arriveert. Een dergelijke escalatie zou Rusland kunnen uitbreiden; Oost-Oekraïne is al een aderlating. Nog meer van Oekraïne innemen zou de last alleen maar kunnen vergroten, zij het ten koste van het Oekraïense volk. Een dergelijke stap zou echter ook een aanzienlijke kostprijs kunnen betekenen voor Oekraïne en voor het prestige en de geloofwaardigheid van de VS. Dit zou kunnen leiden tot onevenredig grote Oekraïense slachtoffers, territoriale verliezen en vluchtelingenstromen. Het zou Oekraïne zelfs tot een nadelige vrede kunnen brengen.

Sommige analisten beweren dat Rusland niet over de middelen beschikt om het conflict te voorkomen. Ivan Medynskyi van het in Kiev gevestigde Instituut voor Wereldbeleid stelde: "Oorlog is duur. Dalende olieprijzen, economische achteruitgang, sancties en een campagne in Syrië (die waarschijnlijk allemaal zullen doorgaan in 2016) laten weinig ruimte voor nog een grootschalige militaire manoeuvre van Rusland."22 Volgens deze visie kan Rusland het zich eenvoudigweg niet veroorloven om

19   Zie bijvoorbeeld Robert Einhorn, "Ukraine, Security Assurances, and Nonproliferation,"

Washington Quarterly, lente, blz.2015, 47-72.

20 Yost, p2015,. 528.

21   Ivan Medynskyi, U.S. Lethal Weapons for Ukraine: Mechanismen en Gevolgen, Kyiv, Oekraïne: Instituut voor Wereldbeleid, januari 2016, p. 6.

22   Medynskyi, pp.2016, 7-8.

een proxy-oorlog in Oekraïne te handhaven, hoewel dit, gezien de omvang van Rusland en het belang dat het aan Oekraïne hecht, een al te optimistische veronderstelling zou kunnen zijn.

Er bestaat ook een zeker risico dat aan de Oekraïners geleverde wapens in verkeerde handen terechtkomen. In een studie die RAND in opdracht van de Oekraïense president heeft uitgevoerd, wordt gesteld dat er reden tot bezorgdheid is over mogelijk misbruik van westerse militaire hulp. Oekraïne wordt weliswaar beschuldigd van Russische propaganda als zou het de westerse militaire hulp verkeerd hebben gebruikt, maar het RAND-team constateerde ook dat "de papieren systemen van Oekraïne voor het traceren van uitrusting verouderd zijn en corruptie in de hand werken".23 Bovendien uitte het RAND-team ook de bezorgdheid dat, bij gebrek aan hervormingen in de Oekraïense defensie-industrie, Westers militair materieel zou kunnen worden gereviseerd en op de internationale markt zou kunnen worden gebracht in concurrentie met

Amerikaanse leveranciers.24 Uiteindelijk concludeerde het team: "De perceptie van misbruik of corruptie, ongeacht de realiteit, is voldoende om donors af te schrikken die anders gratis uitrusting of voorraden zouden verstrekken, en om

Het RAND-team kwam echter ook tot de conclusie dat deze problemen oplosbaar zijn en deed Oekraïne aanbevelingen om ze op te lossen.

Anderzijds is Oekraïne zeker een capabeler en betrouwbaarder partner dan anderen aan wie de Verenigde Staten dodelijk materieel hebben geleverd - bijvoorbeeld de anti-Russische Afghaanse mujahideen in de jaren tachtig.

Men zou zich een niet-erkende Amerikaanse inspanning kunnen voorstellen om Oekraïne te voorzien van wapens van niet-Amerikaanse oorsprong, maar dergelijke inspanningen zouden waarschijnlijk niet lang geheim blijven; bovendien kan Oekraïne dergelijke wapens waarschijnlijk zelf op de open markt aanschaffen.

 

 

23   Olga Oliker, Lynn E. Davis, Keith Crane, Andrew Radin, Celeste Gventer, Susanne Sondergaard, James T. Quinlivan, Stephan B. Seabrook, Jacopo Bellasio, Bryan Frederick, Andriy Bega, and Jakub Hlavka, Security Sector Reform in Ukraine, Santa Monica, Calif: RAND Corporation, RR-1475-1-UIA, 2016, blz. 91.

24   Oliker et al., p2016,. 86.

25   Oliker et al., p2016,. 91.

Ten slotte, als de Verenigde Staten de hulp aan Oekraïne zouden opvoeren tegen het advies van hun belangrijkste Europese bondgenoten in, zou dat de Europese steun voor het sanctieregime tegen Rusland in gevaar kunnen brengen, dat meer steunt op de Europese dan op de Amerikaanse steun. Terwijl NAVO-leden die dicht bij Rusland liggen, zoals Polen, over het algemeen een meer havik-achtige benadering van Oekraïne hanteren, blijven de meeste West-Europese regeringen terughoudend. Volgens een Pew-enquête uit 2015 is 59 procent van de Fransen, procent van 65de Italianen, procent van66 de Spanjaarden en procent77 van de Duitsers tegen het sturen van wapens door de NAVO naar Oekraïne.26 Volgens een bericht in de Duitse krant Der Spiegel beschouwde de voormalige geallieerde opperbevelhebber van de NAVO, generaal Philip Breedlove, de Duitse regering als een van de grootste obstakels om de hulp aan Oekraïne op te voeren.27

Vreemd genoeg bleek uit dezelfde enquête van 2015 dat er in Europa iets meer steun was voor toetreding van Oekraïne tot de NAVO. Die suggestie kreeg de steun van een meerderheid in het Verenigd Koninkrijk, Europa, Polen, Frankrijk en Spanje.28 57 procent van de Duitsers was echter tegen deze maatregel, en de NAVO werkt op basis van consensus, wat betekent dat elk voorstel om Oekraïne toe te laten tot het bondgenootschap unanieme steun zou moeten krijgen.29

Een duidelijker Amerikaans pleidooi voor het NAVO-lidmaatschap van Oekraïne zou waarschijnlijk zowel het Oekraïense moreel als de Russische afschrikking versterken om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen, waardoor de betrokkenheid en de kosten voor Rusland wellicht nog verder zouden oplopen. Een dergelijke stap zou ook oppositie oproepen binnen de NAVO, hetgeen afbreuk zou doen aan wat anders een tamelijk eensgezind front is geweest in de oppositie tegen de Russische agressie.

 

 

 

26   Katie Simmons, Bruce Stokes en Jacob Poushter, "NATO Public Opinion: Op hun hoede voor Rusland, huiverig voor actie inzake Oekraïne," Pew Research Center, juni  10,2015.

27   Christoph Schult en Klaus Wiegrefe, "Netwerk dicht bij militaire NAVO-leider voedde Oekraïne-conflict", Der Spiegel, 28 juli, 2016.

28   Simmons, Stokes, en Poushter, 2015.

29   Simmons, Stokes, en Poushter, 2015.

Waarschijnlijkheid van succes

Oost-Oekraïne is al een aanzienlijke aderlating voor de Russische middelen, die nog wordt verergerd door de bijbehorende westerse sancties. Verhoging van de militaire hulp van de VS zou de Russische kosten zeker opdrijven, maar dit zou ook het verlies van Oekraïense levens en grondgebied kunnen doen toenemen of kunnen leiden tot een nadelige vredesregeling. Dit zou over het algemeen worden gezien als een ernstige tegenslag voor het beleid van de VS.

 

Conclusie

De optie om de militaire hulp van de VS aan Oekraïne uit te breiden moet vooral worden beoordeeld op de vraag of dit kan helpen om het conflict in de Donbass op aanvaardbare voorwaarden te beëindigen, en niet alleen op de kosten die Moskou daarvoor moet maken. Het opvoeren van de Amerikaanse hulp als onderdeel van een bredere diplomatieke strategie om een regeling dichterbij te brengen zou wel eens zinvol kunnen zijn, maar het zou een uitdaging zijn om de omvang van de hulp zo af te stemmen dat het gewenste effect wordt bereikt zonder dat een schadelijke contra-escalatie optreedt.

 

Maatregel 2: Meer steun voor de Syrische rebellen

Syrië is een ander slagveld waar de Russische kosten zouden kunnen oplopen door uitgebreide Amerikaanse steun aan lokale - in dit geval anti-regime - strijdkrachten.

De Syrische burgeroorlog begon in maart 2011 als een uitvloeisel van de Arabische lente. De rebellen, voornamelijk soennieten, werden gesteund door de Verenigde Staten en de Golfstaten en stonden tegenover de door Iran en Rusland gesteunde alawitische regering van al-Assad, wiens familie Syrië sinds 1970 regeert. Rusland heeft het Assad-regime in de loop der jaren economische en militaire steun verleend en heeft zijn steun opgevoerd na het uitbreken van de burgeroorlog in 2011.30 In september 2015 begon Rusland onder het mom van terrorismebestrijding met directe militaire actie in Syrië - tegen rebellengroepen, waarvan sommige door de Verenigde Staten worden gesteund - met luchtaanvallen.31 Tijdens

 

30   Carla E. Humud, Christopher M. Blanchard, and Mary Beth D. Nikitin, Armed Conflict in Syria: Overview and U.S. Response, Washington, D.C.: Congressional Research Service, RL33487, 6 januari 2017, p. 7

31   Humud, Blanchard, en Nikitin, blz2017,. 7.

2016 heeft Rusland meer militaire middelen ingezet in de regio, waaronder geavanceerde luchtverdedigingssystemen. 32 Tegen het einde van 2017 kondigde Rusland aan dat het van plan was een permanente aanwezigheid in het land te handhaven, met inbegrip van een robuustere aanwezigheid op zijn al lang bestaande marinebasis Tartus en de binnenlandse luchtmachtbasis in Khmeimim. 33 Door de interventie van Rusland kon de Syrische regering Aleppo heroveren en op verschillende andere fronten oprukken

Onder zowel president Obama als president Trump hebben de Verenigde Staten hun militaire inspanningen geconcentreerd op het ondersteunen van lokale, door Koerden gedomineerde strijdkrachten in het oosten van het land bij offensieven tegen Islamitische Staat. Uitzonderingen waren twee beperkte luchtaanvallen, een tegen een vliegveld van het regime als vergelding voor het gebruik van chemische wapens door de Syrische regering, en de andere tegen een door Iran gesteunde militiecolonne die te dicht bij een door de VS bezet vliegveld naderde. Door de VS gesteunde Arabische tegenstanders van het regime in het westen van het land hebben terrein verloren, zowel aan het regime als aan meer extremistische, aan Al Qaeda gelieerde elementen.

In Rusland2015, kostte de interventie in Syrië naar schatting 2,4 tot 4 miljoen dollar per dag, volgens de Moscow Times en de ramingen van IHS Janes. 34 Gezien de omvang van het Russische defensiebudget (50 miljard dollar dat jaar) is dat bedrag op zich misschien niet significant.35 Deze kosten zouden kunnen oplopen als de Verenigde Staten hun steun aan anti-regime strijders opvoeren.

Er zijn ten minste twee manieren waarop de Verenigde Staten de rebellen kunnen helpen. Ten eerste zouden de Verenigde Staten de anti-Assad rebellen militaire hulp kunnen bieden. Rusland heeft al aangegeven dat het de Amerikaanse hulp aan de Syrische rebellen als een bedreiging ziet. Toen de Verenigde Staten in december een wet goedkeurden die de wapenbeperkingen voor de rebellen versoepelde, reageerde de woordvoerster van het Russische ministerie 2016,van Buitenlandse Zaken, Maria Zakharova, boos: "Washington heeft ingezet op het leveren van militaire hulp aan antiregeringsrebellen.

32   Humud, Blanchard, en Nikitin, 2017, p. 8.

33   L. Todd Wood, "Rusland houdt permanente troepen in Syrië," Washington Times, 26 decem- ber 2017.

34   Holly Ellyatt, "Dit is hoeveel de 'oorlog' van Rusland in Syrië kost," CNBC, oktober  21,2015.

35   Ellyatt, 2015.

troepen die niet veel verschillen van bloeddorstige koppensnellers. Wij zien deze stap dan ook als een vijandige daad."36 Zakharova stelde dat deze stap een directe bedreiging vormt voor de Russische troepen in Syrië.37 Als de Verenigde Staten dit beleid in de toekomst zouden voortzetten, zou dat waarschijnlijk een Russische reactie uitlokken.

De Verenigde Staten zouden de rebellen luchtsteun kunnen geven, of op zijn minst de Syrische regering het gebruik van luchtmacht kunnen ontzeggen door middel van een no-fly zone. Verschillende hooggeplaatste actoren - van voormalig minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton tot de Turkse president Recep Tayyip Erdogan - pleitten voor no-fly zones. 38 Dit zou kunnen worden uitgevoerd in combinatie met het creëren van veilige zones - of gebieden die de burgerbevolking ook beschermen tegen grondaanvallen - door te dreigen met of expliciet gebruik te maken van geweld tegen Syrische regeringstroepen (en vermoedelijk ook islamitische extremisten).39 President Trump heeft van zijn kant enige openheid betracht ten aanzien van beide ideeën. In januari 27,2017,zei Trump dat hij "absoluut aan veilige zones in Syrië zal doen", hoewel hij niet specificeerde hoe hij deze strategieën zou uitvoeren.40

Meer recentelijk lijkt de regering-Trump in de tegenovergestelde richting te bewegen, door naar verluidt een einde te maken aan een CIA-programma om antiregeringselementen te bewapenen en te trainen. De Verenigde Staten blijven Koerdische en Arabische tegenstanders van Islamitische Staat bewapenen, trainen en van luchtsteun voorzien; sommigen van hen zouden uiteindelijk ook hulp willen om zich tegen het regime in Damascus te verdedigen.

 

 

 

36   Andrew Osborn, "Russia Calls U.S. Move to Better Arm Syrian Rebels a 'Hostile Act,'" Reuters, 27 december 2016.

37   Osborn, 2016.

38   Spencer Ackerman, "Why Clinton's Plans for No-Fly Zones in Syria Could Provoke US-Russia Conflict," The Guardian, 25 oktober 2016; Suzan Fraser en Bassem Mroue, "Turkey Calls on U.S., Allies to Reconsider Syria No-Fly Zone," Associated Press via Mili- tary Times, 21 november 2016.

39   Voor een voorbeeld van dit voorstel, zie Nicholas Burns en James Jeffrey, "The Diplomatic Case for America to create a Safe Zone in Syria," Washington Post, februari.  4,2016.

40   Stewart, 2017.

Voordelen

Meer steun van de VS aan de gematigde Syrische oppositie zou een burgeroorlog die op zijn einde loopt, kunnen aanwakkeren en intensiveren, en zo zowel Rusland als Iran een prijs opleggen. (Iran heeft al aanzienlijke middelen uitgegeven om Assad overeind te houden - tussen 6 miljard en

35 miljard dollar per jaar, volgens sommige schattingen, en de Verenigde Staten zouden kunnen helpen om het prijskaartje nog hoger te maken. 41) Dergelijke steun zou ook de afhankelijkheid van de gematigde oppositie van de beter bewapende, meer extremistische groepen kunnen verminderen en uiteindelijk de wilskracht en het vermogen van de gematigde oppositiekrachten om de meer extremistische elementen te bestrijden, kunnen verbeteren.

Risico's

In tegenstelling tot Oekraïne hebben de Verenigde Staten niet één enkele actor om te helpen in de strijd in Syrië, maar hebben ze te maken met een overvloed aan groepen - vaak met duistere banden - waardoor de kans groter wordt dat wapens in verkeerde handen vallen. De New York Times meldde dat2016 wapens die bestemd waren voor de Syrische rebellen en door de CIA naar Jordanië en Saoedi-Arabië waren verscheept, systematisch waren gestolen en dat als gevolg daarvan de zwarte wapenmarkt in het Midden-Oosten nu overspoeld wordt met aanvalsgeweren, mortieren en raketgestuurde granaten.42

Ten tweede zou het bewapenen van de rebellen de onrust in Syrië aanwakkeren. In voor- en tegenspoed heeft de Syrische regering met Russische hulp aanzienlijke winst geboekt in plaatsen als Aleppo.43 Hulp aan de rebellen zou het conflict kunnen verlengen, maar - afgezien van een directe militaire interventie van de VS tegen het regime van Damascus - waarschijnlijk niets veranderen aan de uiteindelijke uitkomst. Extra vluchtelingenstromen zouden de directe buurlanden van Syrië, waarvan er verschillende - Jordanië, Turkije en Israël - bondgenoten van de VS zijn, verder onder druk kunnen zetten.

 

41   Eli Lake, "Iran spendeert miljarden om Assad te steunen," Bloomberg, juni  9,2015.

42   Mark Mazzetti en Ali Younes, "CIA Arms for Syrian Rebels Supplied Black Market, Officials Say," New York Times, 26 juni 2016.

43   Angela Dewan, Euan McKirdy, en Joe Sterling, "Rusland: Syrië vestigt controle over Oost-Aleppo," CNN, 13 december 2016.

Tot slot zou steun aan de rebellen in strijd kunnen zijn met de belangrijkste doelstelling van het buitenlands beleid van de regering-Trump in het Midden-Oosten - de bestrijding van radicaal islamitisch terrorisme.44 Door de Syrische regering te verslaan, zouden de Verenigde Staten ook een vijand van de radicale soennitische islamitische terreurgroepen vernietigen, zo argumenteerde Trump.45 Zoals de Verenigde Staten in Irak en later in Libië hebben gezien, kunnen terroristische groeperingen vaak gedijen in de politieke vacuüms die zijn ontstaan na de val van regeringen van sterke mannen.

Zoals gezegd is het onwaarschijnlijk dat de Amerikaanse bewapening en opleiding het evenwicht tussen de krachten in het voordeel van de Syrische oppositie kan verschuiven. Alleen de directe inzet van Amerikaanse luchtmacht, adviseurs en andere ondersteunende capaciteiten zou een dergelijk effect kunnen hebben. Dit zou de Amerikaanse strijdkrachten in direct contact brengen met Russische strijdkrachten in de lucht en Iraanse strijdkrachten op de grond. De Verenigde Staten en Rusland zouden kunnen proberen rechtstreekse gevechten te vermijden, maar het risico van escalatie zou groot zijn. Iran zou kunnen reageren door lokale proxies in Irak en Afghanistan in te zetten om de Amerikaanse strijdkrachten daar aan te vallen.

Amerikaanse functionarissen hebben van tijd tot tijd de instelling van veilige zones in Syrië overwogen. Rusland, Turkije en Iran zijn onlangs overeengekomen om vier "deconflictzones" in te stellen die ongeveer hetzelfde doel zouden kunnen dienen. Voorzover dergelijke regelingen ingang vinden, kunnen zij het geweld verminderen en een zekere interim-vrede bevorderen in het nog steeds zwaar verdeelde Syrië. Dit zou de last van het conflict voor Rusland en Iran verlichten en wellicht vervangen door de kosten van het toezicht op deze staakt-het-vuren-lijnen en het begin van de wederopbouw in de door het regime bezette gebieden, die waarschijnlijk niet veel westerse bijstand zullen krijgen.

Waarschijnlijkheid van succes

Afgezien van de hierboven geschetste risico's moet elk beleid om de steun aan de Syrische rebellen op te voeren, waarschijnlijk meerdere hindernissen overwinnen.

44   Donald Trump, "Remarks by President Trump in Joint Address to Congress," Washing- ton, D.C.: Office of the Press Secretary, Witte Huis, 28 februari 2017.

45   In een interview in 2016 zei Trump: "Ik heb een tegenovergestelde mening gehad van veel mensen met betrekking tot Syrië. Mijn houding was: 'jullie vechten tegen Syrië, Syrië vecht tegen ISIS, en jullie moeten ISIS uit de weg ruimen.'" David E. Sanger, "Donald Trump Likely to End Aid for Rebels Fighting Syrian Government," New York Times, 11 november 2016.

te beginnen met een politiek obstakel. Hulp aan de Syrische rebellen is nooit populair geweest. In 2013 vond Gallup dat slechts 37 procent van de Amerikanen de plannen van de regering-Obama om de rebellen te bewapenen goedkeurde (54 procent was het er niet mee eens).46 Sindsdien zijn de cijfers verder gedaald naarmate de pogingen van de regering-Obama om een gematigde oppositie op te zetten, wankelden. Uit peilingen van augustus 2016 bleek dat nog maar 26 procent van de Amerikanen zo'n stap steunde. 47 Terugkeren naar een dergelijk beleid zou bijgevolg een aanzienlijke inspanning vergen om het aan het Amerikaanse publiek te verkopen.

De Verenigde Staten zouden ook voor een internationaal politiek obstakel komen te staan. Om de steun aan de antiregeringselementen op te voeren is waarschijnlijk Turkse medewerking nodig, omdat Turkije niet alleen geografisch aan Syrië grenst, maar ook een van de machtigste actoren is die de oppositie steunt. Turkije zou het initiatief echter alleen kunnen steunen als de Verenigde Staten hun steun aan de Koerdische rebellen, die Turkije als een bedreiging beschouwt, zouden stopzetten. De Koerden zijn echter trouwe bondgenoten van de VS in Syrië en Irak, en een van de meest militair competente seculiere rebellengroepen die zijn overgebleven.

Het vinden van andere rebellengroepen die geen banden hebben met extremistische islamitische organisaties zou ook moeilijk zijn. Een groot deel van de gematigde oppositie is al uitgeschakeld en pogingen van de VS om een eigen Syrische oppositie op te bouwen zijn mislukt.48 Bijvoorbeeld, volgens berichten in de media

Het Amerikaanse ministerie van Defensie botste met de CIA over de vraag of de rebellen van Aleppo banden hadden met Al Qaida in Syrië of met Jabhat al Nusra en of zij Amerikaanse militaire steun verdienden.49

Ten slotte, in het hoogst onwaarschijnlijke geval van volledig succes - als Rusland het Assad-regime zou verlaten en de oppositie Damascus zou innemen - zou het resultaat een grote geopolitieke tegenslag zijn voor

 

46   Frank Newport, "Amerikanen keuren VS-besluit om Syrische rebellen te bewapenen af," Gallup, 17 juni 2013.

47   Adam Taylor, "Poll: Most Americans Support U.S. Military Action in Syria-but Only Want a Limited Amount," Washington Post, 15 augustus 2016a.

48   Spencer Ackerman, "VS heeft slechts 'vier of vijf' Syrische strijders getraind tegen ISIS, top-generaal getuigt," The Guardian, 16 september 2015.

49   Nancy Youssef, "CIA en Pentagon kibbelen terwijl Rusland door de V.S. gesteunde rebellen uitroeit,"

Daily Beast, juni  9,2016.

Moskou, maar ook een belangrijke inkrimping van zijn buitenlandse verplichtingen en de daaraan verbonden uitgaven, om nog maar te zwijgen van een enorme verantwoordelijkheid die de Verenigde Staten en hun bondgenoten op zich moeten nemen.

 

Conclusie

Deze handelwijze zou een paar jaar geleden, toen de gewapende oppositie sterker en minder geradicaliseerd was, wellicht uitvoerbaar zijn geweest. Onder de huidige omstandigheden zou uitbreiding van de Amerikaanse hulp waarschijnlijk hooguit een conflict kunnen bestendigen dat al een hele regio heeft gedestabiliseerd. Rusland zou gedwongen kunnen worden iets meer te betalen voor zijn Syrische inzet, maar alleen ten koste van voortdurende regionale turbulentie, maatschappelijke radicalisering en meer burgerslachtoffers en ontheemd personeel.

 

Maatregel 3: Bevordering van regimewisseling in Belarus

Wit-Rusland is de belangrijkste bondgenoot van Rusland. Het vormt een buffer tussen Rusland en belangrijke NAVO-landen en is de eerste schakel in Ruslands grondcommunicatielijnen tussen het vasteland en Kaliningrad - de Russische enclave die volledig wordt omringd door Litouwen en Polen. Wit-Rusland, dat reeds onderdak biedt aan Russische strijdkrachten, speelt een belangrijke rol in veel denkbeeldige conflicten tussen de Verenigde Staten, de NAVO en Rusland.50

Rusland heeft een betrouwbare vriend gehad aan het roer van Wit-Rusland-president Alexander Loekasjenko.51 De afgelopen decennia is Loekasjenko aan de macht gebleven door gebruik te maken van de positie van Belarus als een belangrijk doorvoerland voor Russische olie en aardgas, terwijl hij zijn politieke macht centraliseerde en zijn politieke tegenstanders marginaliseerde. 52 Zoals de Wit-Russische politiek analist Siarhei Bohdan schrijft: "De politieke oppositie lijdt onder jarenlange uitsluiting uit de publieke sfeer; zij heeft geen zetel in het parlement gehad

50   David A. Shlapak en Michael W. Johnson, Reinforcing Deterrence on NATO's Eastern Flank: Wargaming the Defense of the Baltics, Santa Monica, Calif: RAND Corporation, RR-1253-A, 2016; Arseni Sivitski, "Belarus at the Center of Russia-NATO Wargame Simu- lation," Belarus Digest, 13 februari 2017.

51   Christian Davies en Paul Hansbury, "Europa's laatste dictator stapt in het onbekende,"

Buitenlands Beleid, september  16,2016.

52   Davies en Hansbury, 2016.

Sinds 1996 worden ze vrijwel genegeerd door de staatsmedia en heeft de regering hun recht om te protesteren beperkt. "53 In oktober 2015 won Loekasjenko de herverkiezing met procent83.5 van de stemmen in een verkiezing die vol problemen zat.54

En toch zou Loekasjenko's greep op Wit-Rusland losser kunnen worden. Vanaf 2015 daalden de olieprijzen en de buitenlandse steun en kreeg Wit-Rusland te maken met een verergerende recessie.55 De politicologen Charles Crabtree, Christopher J. Fariss en Paul Schuler beweren dat dit "Loekasjenko's onuitgesproken politieke overeenkomst met de Wit-Russen, die inhoudt dat hij grote sociale welvaartsprogramma's aanbiedt in ruil voor politieke instemming," op de proef stelde.56 Loekasjenko reageerde door de werklozen en onderwerklozen de schuld te geven van het feit dat ze geen werk probeerden te vinden. Hij voerde een "wet tegen sociale parasieten" in, die mensen die minder dan 183 dagen per jaar werken bestraft met een jaarlijkse belasting van 250 dollar, een forse boete als je bedenkt dat de meeste Wit-Russen begin 2017 gemiddeld 380 dollar per maand verdienden.57 De belasting trof volgens het Wit-Russische belastingministerie zo'n 470.000 mensen, en het niet betalen ervan kon worden bestraft met maximaal dagen15 gevangenisstraf.58

De uiterste belastingdatum voor de "sociale parasieten" van 2016 viel op 20 februari 2017. Ongeveer 54.000 personen betaalden de belasting; veel meer niet.59 Vanaf februari gingen duizenden17, Wit-Russen de straat op

 

53   Siarhei Bohdan, "'Een 4.1 is onmogelijk in Wit-Rusland," The Guardian, 25 maart 2015.

54   Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa, Bureau voor Democratische Instellingen en Mensenrechten, Republic of Belarus Presidential Election, 11 oktober 2015: Eindrapport OVSE/ ODHIR Verkiezingswaarnemingsmissie, Warschau, Polen: 26 januari 2016, pp. 3, 23.

55   Charles Crabtree, Christopher J. Fariss, and Paul Schuler, "In Belarus, Europe's 'Last Dictator' is Actually Allowing Protest. Dit is waarom," Washington Post, maart  24,2017.

56   Crabtree, Fariss, en Schuler, 2017.

57   Amanda Erickson, "Wit-Rusland had een groot protest vandaag. Is It the Beginning of a Move- ment, or the End?" Washington Post, maart 2017;25, "Belarusian President Suspends Collec- tion of 'Parasite' Tax on Jobless People," Belarus Radio Free Europe/Radio Liberty, 9 maart, 2017.

58   Erickson, 2017; "Wit-Russische president schort inning van 'parasiet'-belasting op werklozen op," 2017.

59   "Wit-Russische president schort inning 'parasiet'-belasting op werklozen op," 2017.

om tegen de belasting te protesteren.60 De regering stond het protest aanvankelijk toe en zag zelfs af van de inning van de belasting, maar de protesten gingen door en uiteindelijk trad de regering hard op. 27,2017,Volgens mensenrechtengroeperingen waren in maart ten minste 1000 mensen gearresteerd en 150 veroordeeld tot gevangenisstraffen van maximaal 25 dagen.61 Vanuit het gezichtspunt van de oppositie boden de protesten een kans "om voort te bouwen op de woede om een meer duurzame, verreikende beweging te creëren".62 Zoals Anatol Lyabedzka, leider van de oppositiepartij United Civic Party, verklaarde: "Het zal nooit voldoende zijn om tevreden te zijn met een schroot dat door de autoriteiten wordt weggegooid. We moeten een totaal andere situatie blijven eisen.

om een groot aantal wetten te veranderen, om verschillende kansen voor de mensen te creëren, om hen het recht te geven om te kiezen".63

Vanuit een beleidsstandpunt van de VS zou de onrust in Wit-Rusland een gelegenheid kunnen zijn om Rusland een verlengstuk te geven door de oppositie te helpen, een reeds lang aan Rusland gelieerde dictator te verwijderen en de liberalisering te steunen. Deze hulp aan de oppositie van Loekasjenko kan verschillende vormen aannemen, variërend van openbare steunbetuigingen door Amerikaanse leiders tot meer directe financiële en organisatorische hulp om de oppositiepartijen te helpen het einddoel te bereiken, te weten een vrij en democratisch Wit-Rusland. Andersom zouden de Verenigde Staten juist voor de tegenovergestelde benadering kunnen kiezen en kunnen proberen de recente onrust aan te grijpen om door het aanbieden van economische hulp een nauwere band met het regime van Loekasjenko op te bouwen.

Voordelen

In een zero-sum wereld zou het ontzeggen aan Rusland van zijn enige echte bondgenoot een duidelijke geopolitieke en ideologische winst voor het Westen betekenen. Het zou een einde maken aan "de laatste dictatuur van Europa", een reeds lang bestaand beleidsdoel van de VS.64 Bovendien zou het de poging van Rusland ondermijnen om een

60   Crabtree, Fariss, en Schuler, 2017.

61   "Rechten groep: More Than Arrested1,000 in Belarus Protests," Associated Press via Fox News, 27 maart 2017.

62   Erickson, 2017.

63   "Wit-Russische president schort inning 'parasiet'-belasting op werklozen op," 2017.

64   "Rice: Belarus Is 'Dictatorship,' CNN International, 20 april 2005; Bureau of Euro- pean and Eurasian Affairs, "U.S. Relations with Belarus," factsheet, U.S. Department of State, 6 september 2016.

De EEEU in concurrentie met de EU, bemoeilijkt elke Russische poging om militair geweld tegen de Baltische Staten in te zetten en isoleert Kaliningrad verder.65

Zelfs indien de pogingen van de VS om de plaatselijke oppositie tegen het bestaande regime in Minsk aan te zwengelen geen democratische verandering teweeg zouden brengen, zou het bestaan van een dergelijke campagne bezorgdheid wekken bij Russische leiders die de neiging hebben de rol van het Westen bij andere kleurenrevoluties te overdrijven en zich zelfs zorgen maken over het vooruitzicht van een dergelijke beweging in hun eigen land. (Het mogelijke nut van het opvoeren van de ideologische en informatieve concurrentie met Rusland binnen en buiten dat land wordt onderzocht in hoofdstuk vijf).

Een mogelijke Russische reactie zou kunnen zijn, zijn militaire aanwezigheid en politieke invloed in Wit-Rusland te versterken. Dit zou Rusland verder opzadelen met een zwakke, corrupte afhankelijkheid en zou zelfs een zekere mate van lokaal verzet kunnen uitlokken. Aan de andere kant zou de militaire dreiging voor de Baltische Staten, Polen en Oekraïne alleen al door de nabijheid toenemen.

Risico's

Rusland beschouwt een bevriend Wit-Rusland waarschijnlijk als nog belangrijker voor zijn veiligheid dan Oekraïne. 66 Elke poging om het karakter of de geopolitieke oriëntatie van de regering in Minsk te veranderen zou waarschijnlijk op een krachtige en, zo nodig, gewelddadige Russische reactie stuiten. Op zijn minst zou Rusland waarschijnlijk politieke en economische druk uitoefenen om het regime in stand te houden.67 De meest waarschijnlijke binnenlandse reactie in Wit-Rusland op een dergelijke campagne zou een grotere lokale repressie zijn en pogingen om elke binnenlandse oppositie in Wit-Rusland als agenten van het Westen te brandmerken. In het minder waarschijnlijke geval

65   Zie Shlapak en Johnson, 2016.

66   In het Concept Buitenlands Beleid van de Russische Federatie wordt immers opgemerkt dat Wit-Rusland een centrale plaats inneemt in haar buitenlands beleid en wordt gesteld dat "Rusland zich ertoe verbindt de strategische samenwerking met de Republiek Wit-Rusland binnen de Uniestaat uit te breiden met het oog op de bevordering van integratie op alle gebieden." Ministerie van Buitenlandse Zaken van de Russische Federatie, Concept Buitenlands Beleid van de Russische Federatie, 1 december 2016.

67   Zie Elena Ostanina en Alex Kokcharov, "Russia Likely to Use Trade Disputes to Force Belarus to Allow Russian Military Bases, Direct Invasion Unlikely," IHS Jane's Intelligence Weekly, 13 februari 2017.

Indien de oppositie in staat zou zijn het bestaande regime ernstig aan te tasten, lijkt een meer substantiële vorm van Russische interventie waarschijnlijk. Rusland houdt reeds regelmatig militaire oefeningen in het land;68 het zou ook kunnen reageren door zijn eigen inspanningen op te voeren om regimes van derde landen in het Westen of elders in de voormalige Sovjet-ruimte te destabiliseren.

 

Waarschijnlijkheid van succes

Het op gang brengen van revoluties is niet gemakkelijk, en het verlenen van publieke steun door de Verenigde Staten aan oppositiebewegingen is geen garantie dat deze succesvol zullen zijn. In Gallup2007, werd vastgesteld dat percent60 van de Wit-Russische respondenten democratie belangrijk vond en dat percent47 het "enigszins" of "zeer" belangrijk vond dat Wit-Rusland een actieve oppositiepartij had. 69 Uit een enquête in 2013 bleek eveneens dat 55% van de Wit-Russische respondenten een positief beeld had van de EU, een stijging met 15% ten opzichte van vijf jaar eerder.70 Recentere peilingen wezen echter uit dat de Wit-Russen niet schreeuwden om een revolutie. Uit een enquête van het Onafhankelijk Instituut voor Sociaal-Economisch en Politiek Onderzoek bleek 2015dat 78een betere toekomst volgens een percentage van de Wit-Russen "het bloed van de mensen niet waard" was en dat een percentage70 "geen revolutie zoals in Oekraïne" wilde.71 Zoals de Wit-Russische deskundige Balazs Jarabik samenvatte: "De mensen willen niet meer vrijheid. Ze willen meer regering. Ze willen het betere leven dat ze vroeger hadden. "72 Hoewel de recentere protesten in Wit-Rusland de meningen misschien enigszins hebben doen veranderen, zullen de Verenigde Staten waarschijnlijk nog steeds een zware strijd moeten leveren om een verandering van regime te bewerkstelligen.

Om de liberalisering in Wit-Rusland effectief te bevorderen is Europese steun nodig. Letland, Litouwen, Polen en Oekraïne grenzen allemaal

68   Juliusz Sabak, "Grote inzet van Russisch materieel in Wit-Rusland verwacht tijdens oefening,2017. agressie of een nieuwe militaire basis?" Defensie24, november  29,2016.

69   Cynthia English en Neli Esipova, "Democratie belangrijk voor een meerderheid van de Wit-Russen," Gallup, 4 april 2008.

70   Vadzim Bylina, "Nieuwe opiniepeiling: Wit-Russen zijn meer pro-Europees geworden," Belarus Digest, 7 november 2013.

71   Bohdan, 2015.

72   Erickson, 2017.

De onrust in Wit-Rusland kan tweede-orde-effecten hebben, zoals vluchtelingenstromen in deze landen. Bovendien zouden deze landen en andere landen, indien Rusland horizontaal zou escaleren, te maken kunnen krijgen met de woede van Rusland. Ten slotte, zelfs indien Rusland niet zou reageren wanneer in Minsk een nieuwe hervormingsregering aantreedt, zou Europa een sleutelrol moeten spelen in de nasleep daarvan, door ervoor te zorgen dat de democratische hervormingen worden doorgevoerd en de economie van Belarus weer opbloeit.

Europa staat momenteel voor tal van andere uitdagingen - van Oekraïne en vluchtelingen tot Brexit - en daar wil het Wit-Rusland wellicht niet nog eens bij betrekken. Na de verkiezingen in Wit-Rusland in oktober 2015 schortten de EU-ministers van Buitenlandse Zaken de sancties tegen dat land tijdelijk op, nadat Wit-Rusland een aantal politieke gevangenen had vrijgelaten - ondanks wijdverspreide beschuldigingen van kiezersbedrog en waarschuwingen dat Wit-Rusland afstevende op een "zachte dictatuur".73 Het is mogelijk dat er nu nog minder animo is om de boot te doen schudden dan in 2015.

Conclusie

Het bevorderen van een regimewisseling in Wit-Rusland is een van de meest escalerende opties die in dit verslag worden overwogen. Een dergelijke poging zou waarschijnlijk niet slagen en zou een krachtige Russische reactie kunnen uitlokken, inclusief de mogelijkheid van militaire actie. Een dergelijke reactie zou Rusland kunnen verruimen door het land te dwingen middelen uit te trekken om zijn greep op Wit-Rusland te behouden, waardoor de Verenigde Staten en hun Europese bondgenoten zouden worden geprovoceerd met hardere sancties te reageren, maar het resultaat zou een algemene verslechtering van het veiligheidsklimaat in Europa zijn en een tegenslag voor

Het beleid van de V.S.

Niettemin, indien de Verenigde Staten hun ideologische en informatieve concurrentie met Rusland meer in het algemeen zouden opvoeren, zoals in hoofdstuk vijf zal worden onderzocht, zou het zinvol kunnen zijn Wit-Rusland bij een dergelijke campagne te betrekken.

 

 

 

 

73   "Belarus Poll: EU Lifts Sanctions on Lukashenko-'Europe's Last Dictator,'" The Guard- ian, 12 oktober 2015.

Maatregel 4: Uitbuiten van spanningen in de zuidelijke Kaukasus

Georgië, Azerbeidzjan en Armenië maakten deel uit van de Sovjet-Unie, en Rusland oefent nog steeds een aanzienlijke invloed uit op de regio (figuur 4.1). In augustus, na2008, het mislukken van de vredesakkoorden met de separatisten, voerde Georgië een korte oorlog om de enclaves Zuid-Ossetië en Abchazië, twee semi-onafhankelijke pro-Russische provincies van Georgië. De oorlog was desastreus voor Georgië. Rusland greep snel in en bezette uiteindelijk beide regio's en, kortstondig, ook andere delen van Georgië. Georgië ondertekende een staakt-het-vuren op 14 augustus, slechts2008, acht dagen na de Russische interventie. Russische troepen blijven echter in Zuid-Ossetië en Abchazië, die zich inmiddels beide onafhankelijk hebben verklaard.74

Rusland erkent thans zowel Zuid-Ossetië als Abchazië als afzonderlijke landen (een van de weinige regeringen die dat doen) en zet zich in voor hun verdediging.75 In het concept buitenlands beleid van Rusland staat dat

Het verlenen van bijstand bij de vestiging van de Republiek Abchazië en de Republiek Zuid-Ossetië als moderne democratische staten, het versterken van hun internationale positie en het zorgen voor betrouwbare veiligheid en sociaaleconomisch herstel blijft voor Rusland een prioriteit.76

Rusland onderhoudt ook een actieve militaire aanwezigheid in de regio. In sep- tember 2016 namen 4.000 Russische troepen deel aan een militaire oefening in Zuid-Ossetië.77 In januari keurde de 25,2018,Russische Doema een militaire overeenkomst goed die de "opname van afzonderlijke eenheden van de strijdkrachten van de Republiek Zuid-Ossetië in de strijdkrachten van de Russische Federatie mogelijk maakt."78

74   Jim Nichol, Russia-Georgia Conflict in August 2008: Context and Implications for U.S. Interests, Washington, D.C.: Congressional Research Service, RL34618, maart.  3,2009.

75 Nichol, p2009,. 9.

76   Ministerie van Buitenlandse Zaken van de Russische Federatie, 2016.

77   Damien Sharkov, "Rusland oefent troepen4,000 in Georgische afsplitsingsregio," News-week, 26 september 2016.

78   Tom Day, "Rusland ratificeert militair akkoord met Zuid-Ossetië," Georgia Today, 25 januari 2018.

 

Figuur 4.1

Georgië, Abchazië, en Zuid-Ossetië

 

BRON: United Nations Geospatial Information Section, met overlay door Wikimedia Commons gebruiker ChrisO, augustus  12,2008.

 

Rusland speelt ook een sleutelrol in de betrekkingen tussen Azerbeidzjan en Armenië, met name wat betreft het betwiste gebied van Nagorno-Karabach. Nagorno-Karabach, dat etnisch Armeens is maar geografisch in Azerbeidzjan ligt, werd in de laatste jaren van de Sovjet-Unie door het Sovjet-Politbureau afgewezen vanwege het risico dat het afscheidingsbewegingen elders zou aanmoedigen.79 In 1992, na de ontbinding van de Sovjet-Unie, verklaarden Armenië en Azerbajdzjan zich onafhankelijk en vochten een oorlog uit om deze enclave. De oorlog eindigde met Armeense troepen die Nagorno-Karabach en enkele omliggende provincies in handen hadden, en Rusland bemiddelde bij een staakt-het-vuren in

 

79   Thomas De Waal, De zwarte tuin: Armenië en Azerbeidzjan door vrede en oorlog, New York: New York University Press, 2003, p. 21.

Armenië1994.80 en Azerbajdzjan hebben nooit een definitief vredesakkoord bereikt en tot op de dag van vandaag vinden er gewapende confrontaties plaats.

De Verenigde Staten zouden Rusland op twee manieren kunnen uitbreiden in de Kaukasus. Ten eerste kunnen de Verenigde Staten aandringen op nauwere NAVO-betrekkingen met Georgië en Azerbeidzjan, wat Rusland er waarschijnlijk toe zal brengen zijn militaire aanwezigheid in Zuid-Ossetië, Abchazië, Armenië en Zuid-Rusland te versterken.

Een andere mogelijkheid is dat de Verenigde Staten proberen Armenië ertoe te bewegen met Rusland te breken. Hoewel Armenië van oudsher een Russische partner is, heeft het ook banden met het Westen ontwikkeld: Het land levert troepen voor door de NAVO geleide operaties in Afghanistan en is lid van het Partnerschap voor de Vrede van de NAVO, en het heeft er onlangs ook mee ingestemd zijn politieke banden met de EU aan te halen.81 De Verenigde Staten zouden kunnen proberen Armenië aan te moedigen om zich volledig in de NAVO-baan te begeven. Mochten de Verenigde Staten in dit beleid slagen, dan zou Rusland gedwongen kunnen worden zich terug te trekken uit zijn legerbasis in Gyumri en een leger- en luchtmachtbasis in de buurt van Jerevan (momenteel gehuurd tot 2044), en nog meer middelen te bestemmen voor zijn zuidelijk militair district.82

De Verenigde Staten zouden ook nieuwe inspanningen kunnen doen om Georgië bij de NAVO te betrekken. Georgië streeft al lang naar lidmaatschap van de NAVO; het trad in 1992 kort na zijn onafhankelijkheid toe tot de Noord-Atlantische Samenwerkingsraad en in 1994 tot het programma Partnerschap voor Vrede. In theorie hebben de geallieerden Georgië op weg naar het lidmaatschap geholpen, maar de Russisch-Georgische oorlog van 2008 heeft deze inspanningen voor onbepaalde tijd in de ijskast gezet. Georgië heeft zijn NAVO-ambities echter nooit opgegeven en heeft deelgenomen aan NAVO-operaties in het Middellandse Zeegebied, Kosovo, Afghanistan en elders. 83 Indien de Europese oppositie de toetreding van Georgië tot het bondgenootschap verhindert, zouden de Verenigde Staten bilaterale veiligheidsbanden kunnen aanknopen.

De Verenigde Staten zouden hetzelfde kunnen doen voor Armenië en Azerbeidzjan, hoewel beide landen minder belangstelling hebben getoond voor toetreding

80 De Waal, 2003, p. 239.

81   NAVO, "Relations with Armenia," november 2016c;30, "Armenia Reaches New Politi- cal Agreement with EU," Radio Free Europe/Radio Liberty, 27 februari 2017.

82   Mikhail Klimentyev, "Medvedev verzekert zich van langdurige steun in Armenië," Moscow Times, 22 augustus 2010.

NAVO. Beide landen zijn, evenals Georgië, lid van het programma "Partnerschip voor Vrede" en hebben in de loop der jaren ook bijgedragen aan de NAVO-operaties in Kosovo en Afghanistan, zij het in mindere mate.84

 

Voordelen

Hoewel het hoofddoel van dit beleid de uitbreiding van Rusland zou zijn, zouden nauwere betrekkingen met Georgië, Azerbeidzjan of Armenië belangrijke secundaire voordelen voor de Verenigde Staten kunnen opleveren. De geografische ligging van Azerbajdzjan maakt het tot een uitstekende locatie voor zowel het verzamelen van inlichtingen als voor afschrikkingsmaatregelen met betrekking tot Iran, vooral omdat veel van de Koerdische en Iraanse bevolkingsgroepen van Iran geconcentreerd zijn in de buurt van de Azerbeidzjaanse-Iraanse grens. Sterkere banden met Georgië, dat door de conservatieve Heritage Foundation wordt geprezen als "een van Amerika's beste bondgenoten in Europa" omdat het een van de grootste troepenbijdragen aan Irak en Afghanistan heeft geleverd, zouden in de toekomst strategisch vruchten kunnen afwerpen.85

Een grotere betrokkenheid van de VS bij de regio zou ook bijkomende economische voordelen kunnen opleveren. De Kaspische Zee blijft een belangrijke leverancier van zowel olie als aardgas. Het Amerikaanse Ministerie van Energie schat dat er "48 miljard vaten olie en triljoen292 kubieke voet aardgas in bewezen en waarschijnlijke reserves in de Kaspische bekkens zijn. Bijna 75 procent van de oliereserves en 67 procent van de aardgasreserves bevinden zich binnen 100 mijl van de kust".86 Een nauwere politieke relatie met Azerbajdzjan zou de toegang tot deze voorraden voor de Verenigde Staten en - wellicht nog belangrijker - voor hun bondgenoten in de toekomst veiligstellen.

Risico's

Azerbeidzjan, een autoritair land dat door niet-gouvernementele organisaties vaak wordt genoemd vanwege zijn slechte staat van dienst op het gebied van politieke rechten en burgerrechten, heeft laten zien

 

 

83   NAVO, 2016c; NAVO, "Betrekkingen met Azerbeidzjan," mei 2017b.4,

84   Luke Coffey, Strengthen Bilateral Defense Cooperation with Georgia, Heritage Foundation, 5 mei 2014.

85   U.S. Energy Information Agency, Kaspische Zee, Washington, D.C., augustus.  13,2013.

geen belangstelling voor nauwere betrekkingen met het Westen of met Rusland.87 Het zal moeilijk zijn om deze comfortabele neutrale houding te doorbreken. Gezien het conflict tussen Azerbajdzjan en Armenië over Nagorno- Karabach zou iedere poging om de banden met de ene partij aan te halen waarschijnlijk de andere partij tegenwerken. Indien een van beide landen zich voor zijn veiligheid naar het Westen zou wenden, zou het andere zich waarschijnlijk naar Moskou wenden. Tenslotte zou een grotere inzet van de VS of de NAVO in deze regio eerder de hulpbronnen van het Westen uitbreiden dan die van Rusland; net als bij de Baltische Staten maakt de geografie deze landen voor het Westen moeilijker te verdedigen dan voor Rusland om te bedreigen. Alle drie de landen zijn militair inferieur aan Rusland en liggen geografisch dichter bij dat land dan bij West-Europa, laat staan de Verenigde Staten. Als gevolg daarvan zouden deze landen veel eerder consumenten dan producenten van NAVO-veiligheid zijn, ervan uitgaande dat een dergelijke garantie ooit zou worden geboden.88

Rusland beschouwt deze regio als een deel van zijn traditionele invloedssfeer en is, zoals te verwachten valt, bezorgd over de NAVO-strijdkrachten aan zijn grens. Historisch gezien is Rusland bereid te vechten om te voorkomen dat de regio een te nauwe band met het Westen ontwikkelt. Analisten noemen het streven van Georgië om toe te treden tot de NAVO en de Russische invloedssfeer te herstellen als een van de onderliggende redenen voor de Russisch-Georgische oorlog van 2008.89 In het vooruitzicht van nauwere Georgische banden met de NAVO of de Verenigde Staten zou Rusland wel eens opnieuw kunnen ingrijpen. Dit zou voor Rusland militaire, economische en politieke kosten met zich meebrengen, maar ook worden gezien als een tegenslag voor het Amerikaanse beleid.

Waarschijnlijkheid van succes

Geen van deze initiatieven biedt veel hoop op succes. Pogingen om nauwere betrekkingen met Azerbeidzjan te ontwikkelen of Armenië te flippen zullen waarschijnlijk

86   In 2017 gaf een niet-gouvernementele organisatie Azerbeidzjan een 7 op 7 (de slechtst mogelijke ranking) voor politieke rechten en 6 op 7 voor burgerlijke vrijheden. Freedom House, "Azerbai- jan," Freedom in the World Washington,2017, D.C., 2017.

87   Bovendien ontvangen de drie landen reeds tussen 60 miljoen en 174 miljoen dollar aan

Amerikaanse buitenlandse hulp, en deze zou waarschijnlijk moeten worden verhoogd als de Verenigde Staten aandringen op nauwere banden. United States Agency for International Development, "Foreign Aid Explore," webtool, 12 december 2017.

89 Nichol, blz2009,. 12-13.

op ernstige hindernissen zou stuiten. Zeker, Rusland steunt Armenië actief, en Rusland en Azerbajdzjan hebben verschillende diplomatieke en economische geschillen gehad, waaronder het bevriezen van Azerbeidzjaanse olie door de pijplijn Bakoe-Novorossiysk.90 Azerbeidzjan heeft echter ook historisch gezien de steun van Rusland ingeroepen. In augustus 2016 kwamen Rusland en Azerbeidzjan namelijk een strategisch partnerschap overeen met als doel de economische banden en militaire hulp uit te breiden.91

Georgië is theoretisch voorbestemd om in de verre toekomst lid te worden van de NAVO. Om verschillende redenen is dit moeilijk voor te stellen, vooral zolang twee delen van het grondgebied door Rusland worden bezet en zich als onafhankelijke staten voordoen. Belangrijke Europese regeringen zijn gekant tegen een vroegtijdige stap in de richting van lidmaatschap.

Elke poging om de westerse oriëntatie van de staten in de zuidelijke Kaukasus te versterken, zou de steun van Turkije vereisen, dat voor deze landen de enige uitweg naar het Westen vormt. Maar de relatie van Turkije met de Verenigde Staten blijft op zijn zachtst gezegd wankel, vooral na de mislukte couppoging van 15 juli 2016 en de recente aankondiging van Turkije dat het het Russische S-400 luchtverdedigingssysteem zal aanschaffen.

Armenië heeft ook verscheidene redenen waarom het niet met de Russische steun zou willen breken. Rusland heeft Armenië decennialang beschermd tegen Azerbeidzjan, en Armenië zal wellicht niet geneigd zijn deze langdurige steun op te geven, vooral niet zolang de regio Nagorno-Karabach omstreden blijft. Bovendien is Rusland reeds Armenië's grootste handelspartner en heeft het 500 miljoen dollar geïnvesteerd in een spoorweg om die economische verbinding tot stand te brengen, maar de sporen moeten door Georgië of Azerbajdzjan lopen.92 Indien Armenië zijn betrekkingen met het Westen zou versterken, zou Rusland sancties tegen Armenië kunnen nemen, waardoor deze handel in gevaar zou komen.

 

 

90   Niyaz Karim, "Loyaliteiten in de Grotere Kaukasus herzien," Rusland voorbij de krantenkoppen, 16 augustus 2013.

91   "Poetin: Samenwerking Rusland-Azerbeidzjan groeit uit tot strategisch partnerschap," TASS, 8 augustus, 2016.

92   Anthony Rinna, "De keuze van Yerevan: Armenië en zijn integratie in de Euraziatische Kus- toms Unie," Iran en de Kaukasus, Vol. 18, No. 4, 2014, p. 396.

Tenslotte is de oplossing van Nagorno-Karabach waarschijnlijk een voorwaarde voor een breuk van Armenië met Rusland, maar het is onduidelijk hoe de Verenigde Staten of de NAVO het decennia oude conflict zouden kunnen oplossen zonder de ene partij te bevoordelen en de andere tegen zich in het harnas te jagen. De NAVO heeft beide partijen aangemoedigd het conflict op te lossen via de Minsk-groep - onder leiding van de Russen.93

 

Conclusie

De Europese bondgenoten zullen hun defensieverplichtingen in de afzienbare toekomst waarschijnlijk niet uitbreiden tot de zuidelijke Kaukasus. Als dat niet gebeurt, is er slechts beperkte ruimte voor meer westerse economische en politieke banden met de regio, hoewel zelfs kleine veranderingen de Russische ongerustheid zouden kunnen blijven aanwakkeren en de Russische middelen in geringe mate zouden kunnen afleiden.

 

Maatregel 5: Verminderen van de Russische invloed in Centraal-Azië

Rusland maakt deel uit van twee economische samenwerkingsverbanden die verband houden met Centraal-Azië: de EEU en het Belt and Road Initiative. Rusland heeft van beide geprofiteerd, hoewel in het geval van het eerste de partners mogelijk economisch zijn benadeeld. De Verenigde Staten en hun bondgenoten zouden maatregelen kunnen nemen om de voordelen die Rusland van beide initiatieven geniet, te beperken.

De EEU werd begin 2015 opgericht met als stichtende leden Rusland, Kazachstan en Belarus. 94 Sindsdien zijn ook Armenië en Kirgizië toegetreden. Hoewel de EEU nieuw is, bouwt het instituut voort op eerdere pogingen om de staten van de voormalige Sovjet-Unie te re-integreren. President Nazarbajev van Kazachstan introduceerde het idee van Euraziatische integratie in de jaren negentig, en de Euraziatische Economische Gemeenschap werd gevormd in Rusland,2000.95 Kazachstan en Wit-Rusland dan

93   Jens Stoltenberg, secretaris-generaal van de NAVO, verklaring over Nagorno-Karabach, 5 april, 2016.

94   Internationale Crisisgroep, De Euraziatische Economische Unie: Macht, politiek en handel, Brussel: Europa en Centraal-Azië, rapport nr. juli.  240,20,2016.

95   Gulaikhan Kubayeva, "Economic Impact of the Eurasian Economic Union on Central Asia," Bishkek: Norwegian Institute of International Affairs and OSCE Academy, Central Asia Security Policy Briefs No. 20, februari 2015.

De 2012.EEG is nu een instelling van de EEU en is gevestigd in Moskou, met 1000 personeelsleden.96 De EEU had de pech van start te gaan toen de olieprijzen instortten.

Aangezien twee leden (Rusland en Kazachstan) grote olieproducerende landen zijn en het derde lid (Belarus) afhankelijk is van subsidies van Rusland, kende de unie een moeizame start (figuur 4.2). De Russische goederenexport naar Wit-Rusland daalde van 16,5 miljard dollar in 2014 tot 12,4 miljard dollar in 2015; de Russische goederenexport naar Kazachstan daalde van 13,9 miljard dollar in tot2014 12,4 miljard dollar in 2015.

10,3 miljard dollar in 2015. Evenzo daalde de invoer van Russische goederen uit Belarus van 12,3 miljard dollar in 2014 tot 8,0 miljard dollar in 2015, en de invoer van Russische goederen uit Kazachstan van 7,2 miljard dollar in tot2014 7,2 miljard dollar in 2015.

 

 

 

Figuur 4.2

Russische goederenuitvoer en de oprichtende leden van de EEU

 

30

 

 

25

 

 

20

 

 

15

 

 

10

 

 

5

 

0

Uitvoer naar

Belarus

Invoer uit Belarus

Uitvoer naar Kazachstan

Invoer uit Kazachstan

 

BRON: Verenigde Naties, ongedateerd.

96   International Crisis Group, 2016.

De handel in goederen2015.97 met Belarus ter waarde van 4,3 miljard dollar herstelde zich enigszins in 2016, maar was nog steeds lager dan in 2014. Ook in 2017 bleef de handel tussen Wit-Rusland en Rusland toenemen (met een export van Wit-Rusland naar Rusland van 12,5 miljard dollar en een import van Rusland naar Wit-Rusland die steeg tot 19,6 miljard dollar), maar ligt nog steeds onder het piekgemiddelde.98 De goederenhandel met Kazachstan bleef daarentegen dalen.99

Deze daling van de handel kan nauwelijks aan de EEU worden toegeschreven, gezien de bredere macro-economische verstoringen waardoor de leden werden getroffen, maar de EEU had wel een aantal negatieve kenmerken. Ten eerste moest Kazachstan, als voorwaarde voor het lidmaatschap, de tarieven voor een groot aantal producten verhogen en werden er niet-tarifaire belemmeringen ingevoerd, zoals een langere inklaringstijd voor vrachtwagens uit Centraal-Aziatische landen die geen lid waren.100 Ook de nieuwere leden Kirgizstan en Armenië moesten hun tarieven verhogen, hetgeen de rol van Kirgizstan als draaischijf voor de wederuitvoer van Chinese en Turkse goederen heeft geschaad. 101 Er zijn echter ook voordelen geweest. Met name voor Kirgizstan, dat 92% van zijn migrerende werknemers naar Rusland stuurt, betekende het lidmaatschap een betere behandeling van deze werknemers en een concurrentievoordeel ten opzichte van werknemers uit landen die geen lid zijn.102

Meer in het algemeen dan de economische gevolgen, lijkt er een conflict van visies te bestaan. Voor Rusland is de EEU meer een geopolitiek dan een economisch project, terwijl voor andere leden de economie de onderliggende gedachte is. Bovendien, voor zover de achterliggende ideologie er een is van Eurazië, bestaat er onder de leden onenigheid over wat dit precies inhoudt. 103 Deze problemen worden nog verergerd door het feit dat de EEU institutioneel niet goed heeft gefunctioneerd. De nationale leiders hebben de

97   Verenigde Naties, ongedateerd.

98   "Wit-Rusland vierde handelspartner van Rusland wereldwijd, eerste in GOS in 2017, Wit-Russisch telegraafagentschap, 2 februari, 2018.

99   De handelscijfers tussen Kazachstan en Rusland waren2017 ten tijde van dit schrijven nog niet beschikbaar.

100  Kubayeva, 2015.

101   Martin Russell, "Euraziatische Economische Unie: The Rocky Road to Integration", Europese Unie: Members' Research Service, Dienst voor parlementair onderzoek van het Europees Parlement, briefing PE 599.432, 2017.

102  Russell, 2017.

103  International Crisis Group, 2016.

EEG en de regels en processen van de organisatie, en Rusland heeft unilaterale handelsmaatregelen genomen buiten de EEU om, zoals zijn sancties tegen de invoer van landbouwproducten uit Europa en de VS.

Het andere grote Euraziatische initiatief waar Rusland deel van uitmaakt, het "Belt and Road"-initiatief, werd in 2013 gelanceerd met twee toespraken van de Chinese president Xi Jinping, de ene waarin hij de ecologische zijderoute en de andere de maritieme zijderoute van de 21e eeuw aankondigde. Oorspronkelijk bekend onder de naam One Belt One Road, is de onderneming nu bekend onder haar huidige naam. De gordel bestaat uit een reeks infrastructuurnetwerken over land door Rusland en Centraal-Azië naar Zuid-Azië, het Midden-Oosten en Europa.104 De "Weg" verwijst naar maritieme routes van China door de Zuid-Chinese Zee en over de Indische Oceaan naar Zuid-Azië, het Midden-Oosten, Afrika en Europa. In officiële Chinese verklaringen wordt de Routekaart voorgesteld als een poging om een uitgebreid netwerk van infrastructuur tot stand te brengen - zoals wegen, spoorwegen en pijpleidingen - in combinatie met andere inspanningen om vijf soorten "connectiviteit" tot stand te brengen: politieke coördinatie, transportconnectiviteit, samenwerking op het gebied van handel en investeringen, financiële integratie en het gebruik van de Chinese renminbi als valuta, en sterkere intermenselijke contacten.105

Bij het "Belt and Road"-initiatief zouden meer dan landen betrokken zijn 60en het zou leiden tot bijna 1 triljoen dollar aan nieuwe investeringen. Het is echter geen alomvattende strategie of plan. Chinese functionarissen merken op dat het een initiatief is, geen strategie; dat alle landen worden uitgenodigd deel te nemen; en dat het bedoeld is als aanvulling op bestaande nationale en regionale initiatieven.106 Hoewel veel elementen van de Belt and

 

104  Alicia Garcia Herrero en Jianwei Xu, "China's "Belt and Road"-initiatief: Can Europe Expect Trade Gains?" Brussel: Breugel, Working Paper Issue 5, 2016.

105  Nationale Commissie voor Ontwikkeling en Hervorming, het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Handel van de Volksrepubliek China, met machtiging van de Raad van State, Visie en acties voor het gezamenlijk opbouwen van de Zijderoute Economische Gordel en de Zijderoute van de 21e eeuw, Peking, 28 maart 2015.

106  Alice Ekman, "China's nieuwe zijderoutes: A Flexible Implementation Process," in Alice Ekman, Françoise Nicolas, John Seaman, Gabrielle Desarnaud, Tatiana Kasatouéva- Jean, Şerif Onur Bahçecik, and Clélie Nallet, Three Years of China's New Silk Roads: Van woorden naar (re)actie? Parijs: Études de l'Ifri, Institut Français des Relations Internationales, februari. 2017.

Het initiatief voor de weg dateert van voor Xi's aankondigingen, vaak met vele jaren, maar de brede inspanning is flexibel en heeft het potentieel om de Euraziatische eco nomische betrekkingen opnieuw vorm te geven.107 Door de beperkte absorptiecapaciteit voor investeringen in veel landen en het potentieel voor politiek gestuurde projecten zou het echter ook kunnen leiden tot een hoge mate van groeivertragende schuldenlast en verkwistende uitgaven.108

Er zijn een aantal manieren waarop de Verenigde Staten en Europa zouden kunnen voortbouwen op de EEU en het "Belt and Road"-initiatief om Rusland economisch uit te breiden. Deze zijn gebaseerd op zwakke punten en onzekerheden die in de plannen besloten liggen.

Tijdens een topontmoeting in Moskou in mei 2015 kwamen Poetin en Xi overeen dat de EEU en de Belt and Road elkaar aanvullen en dat de twee landen de initiatieven zullen coördineren.109 In economisch opzicht botsen de projecten echter, omdat de EEU barrières opwerpt, terwijl het Belt and Road Initiative zich richt op het verlagen daarvan.110 Bovendien zou het "Belt and Road"-initiatief de Russische invloed in Centraal-Azië kunnen verminderen, een van de redenen waarom Rusland zich heeft verzet tegen een vrijhandelsovereenkomst als onderdeel van de Shanghai Cooperation Organization.111

Hoewel de Centraalaziatische landen voor hun veiligheid afhankelijk zijn van Rusland en hopen op Chinese investeringen, zijn zij niet blij met en zelfs bang voor overheersing door een van beide landen. Zij zien de betrokkenheid van de EU als een manier om de activiteiten van beide giganten te beperken en zelfs om te helpen met de institutionele aspecten van de integratie.112 Het is niet duidelijk of zij de Verenigde Staten in hetzelfde licht zien, hoewel de start van een nieuw VS-Centraal-Azië-initiatief

 

107  Wade Shepard, "Ik heb twee jaar doorgebracht op China's "Belt and Road", en dit is wat ik vond,"

Forbes, mei 2017c.13,

108  Peter Wells en Don Weinland, "Fitch waarschuwt voor verwachte opbrengsten van One Belt, One Road," Financial Times, 25 januari 2017.

109  Kremlin, "Persverklaring na Russisch-Chinese besprekingen", Moskou, mei 2015a.8,

110   Mathieu Duchâtel, François Godement, Kadri Liik, Jeremy Shapiro, Louisa Slavkova, Angela Stanzel, and Vesella Tcherneva, "Euraziatische integratie: Gevangen tussen Rusland en China," Londen: European Council on Foreign Relations, 7 juni 2016.

111  Tatiana Kasatouéva-Jean, "Russian Perceptions of OBOR: From Threat to Opportunity," in Ekman e.a., 2017.

112  Duchâtel et al.., 2016.

Het is mogelijk dat de Verenigde Staten en de Centraal-Aziatische landen in het kader van het C5+1-initiatief 2015een signaal afgeven dat zij dit doen. De Verenigde Staten en de Centraal-Aziatische landen zijn het eens geworden over vijf projecten, waaronder veiligheid, concurrentievermogen, vervoer, energie, en klimaat.113 Daarnaast sprak de Kazachstaanse president Nazarbayev tijdens een ontmoeting in Riyad in mei 2017 in gesprek met de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Rex Tillerson de hoop uit op sterkere bilaterale banden.114

Als onderdeel van Belt and Road legt China spoorweg- en andere vervoerscorridors naar Europa aan, met eind mei 2017 29 Chinese steden die per spoor met Europa zijn verbonden.115 Hoewel de meeste routes door Rusland lopen, loopt één bypass door Kazachstan, van Khorgos aan de oostgrens van Kazachstan met China naar de westelijke Kazachstaanse haven Aktau aan de Kaspische Zee en vervolgens per schip naar Azerbeidzjan en verder naar Europa.116 Een dergelijke route, waarbij Rusland wordt omzeild, veroorzaakt naar verluidt spanningen tussen China en Rusland.117

Deze combinatie van kwetsbaarheden suggereert een aantal mogelijke acties, waarvan de Verenigde Staten er enkele alleen zouden kunnen ondernemen, maar waarvan de meeste samenwerking met Europa zouden vereisen of een aanpak zijn die alleen op Europa is gericht.

Kazachstan, Kirgizstan en Armenië zijn lid van de EEU en kunnen dus geen afzonderlijke handelsovereenkomsten met de Verenigde Staten of Europa sluiten. Bovendien is het in het kader van de associatieovereenkomsten van de EU en de overeenkomsten inzake een diepgaande en uitgebreide vrijhandelszone nodig dat het partnerland zijn buitentarieven controleert,118 en de EU streeft er niet naar om

 

113  U.S. Department of State, "U.S.-Central Asia (C5+1) Joint Projects," Washington, D.C., via U.S. Embassy Dushanbe, 15 augustus 2016.

114  "Nazarbaev ontmoet Tillerson, spreekt hoop uit voor nauwere samenwerking," Radio Free Europe/ Radio Liberty, 22 mei 2017.

115  Sidney Leng, "Next Stop Belarus: China Gets Rolling on Direct Shenzhen-Minsk Freight Rail Link," South China Morning Post, 23 mei 2017.

116  Kasatouéva-Jean, 2017; Wade Shepard, "A Look Inside Aktau, Kazakhstan's Other Hub on the 'New Silk Road,'" Forbes, april 2017a;15, Wade Shepard, "The Central Station of the New Silk Road Has Emerged," Forbes, 29 april 2017b.

117  Kasatouéva-Jean, 2017.

118  International Crisis Group, 2016.

de Centraal-Aziatische landen hoe dan ook te betrekken bij associatieovereenkomsten; alleen Kazachstan zou een geschikte deelnemer zijn en het zou onwaarschijnlijk zijn dat Moskou zich daartegen zou verzetten. De EEU-leden zouden echter een verscheidenheid van andere overeenkomsten kunnen ondertekenen; de in oktober met de EU ondertekende Overeenkomst inzake nauwer partnerschap en samenwerking met Kazachstan is2015, daar een voorbeeld van.119 Dienovereenkomstig zouden de Verenigde Staten door kunnen gaan met het ontwikkelen van diepere economische betrekkingen met Centraal-Aziatische EEU-leden, zoals beoogd in het C5+1-programma, en zelfs vrijhandelsovereenkomsten met niet-EU-leden kunnen onderzoeken. Evenzo zou Europa zijn milieusamenwerking en institutionele opbouw in Centraal-Azië kunnen verdiepen, onder meer door een betere coördinatie van zijn diverse inspanningen.120 Wegens de geografische afstand tot de Verenigde Staten zouden vrijhandelsovereenkomsten met Centraal-Aziatische landen slechts marginale gevolgen hebben. Pogingen om te onderhandelen zouden ook politieke kosten met zich meebrengen, zoals bezwaren van Moskou of

Amerikaanse mensenrechtenorganisaties.

De tweede actie betreft de vraag of en hoe met de EEU moet worden omgegaan. Noch de Verenigde Staten, noch Europa moeten zich met de EEU als instelling bezighouden. Zoals gezegd, heeft Moskou unilateraal, zonder steun van de EEU, een embargo ingesteld op landbouwprodukten uit de EU. In plaats daarvan fungeerde EEU-lid Wit-Rusland als doorgeefluik voor die producten naar Rusland, waardoor Europa het embargo kon omzeilen. 121 Bovendien heeft de EEG weinig mechanismen om leden te dwingen haar besluiten te volgen, en er is geen mechanisme voor het oplossen van complexe meningsverschillen, behalve via politieke leiders.122 Bilateraal onderhandelen zou niet alleen de invloed van Rusland via de EEU op de EEU-leden kunnen verzwakken, maar zou zelfs doeltreffender kunnen zijn bij het smeden van overeenkomsten.

Een derde actie betreft het helpen ontwikkelen van transportcorridors die om Rusland heen lopen. Een van de vijf projecten in het kader van het C5+1-initiatief is de ontwikkeling van vervoerscorridors. Meer in het bijzonder zou dit helpen om de handel binnen Centraal-Azië efficiënter te maken en een efficiëntere niet-

119  "Besluit (EU) 2016/123 van de Raad van 26 oktober 2015," Internationale Overeenkomsten, Publicatieblad van de Europese Unie, Luxemburg, Vol. L29,59, februari  4,2016.

120  Duchâtel et al.., 2016.

121  International Crisis Group, 2016.

Russische route naar Europa. Deze actie zou hulp kunnen omvatten bij de planning van het vervoer, hulp bij de verbetering van de weg- en spoorweginfrastructuur en hulp bij de verbetering van de verbindingen van de Kazachstaanse havens Aktau en Kuryk met de Azerbajdzjaanse haven Bakoe. Politiek gezien zou ook hulp kunnen worden verleend bij het creëren van een betere route over land via Turkmenistan door Iran naar Turkije, waarbij de intermodale logistieke hindernissen van de doortocht over de Kaspische Zee worden omzeild. De Verenigde Staten zouden zich bij Europa kunnen aansluiten om steun te verlenen - of Europa zou eenzijdig het initiatief Transportcorridor Europa-Kaukasus-Azië kunnen versnellen - dat in 1993 werd opgezet met negen niet-EU-landen en na 1998 werd uitgebreid met nog eens vijf niet-EU-landen.123 De EU heeft de financiering van dit initiatief in 2009 stopgezet en de financiering was in juni 2016 nog niet hersteld; herinvoering ervan zou het project kunnen helpen versnellen. 124 Bovendien zouden zowel de Verenigde Staten als de EU steun kunnen verlenen aan Chinese inspanningen voor transportcorridors die Rusland omzeilen. Er is ruimte voor verbetering: Routes vanuit China door Centraal-Azië worden gekenmerkt door "vertragingen aan de grenzen, forse kosten van invoer, [en] slechte wegen en spoorwegen," die allemaal vatbaar zijn voor beleidsmaatregelen.125 De geografische hindernissen van de bergketens in Kirgizstan en Tadzjikistan zijn echter minder geschikt.

Voordelen

Een grotere betrokkenheid bij Centraal-Azië zou bescheiden voordelen kunnen opleveren. Uitbreiding van de Centraal-Aziatische verbindingen met de rest van de wereld zou de handel van dat gebied met Rusland kunnen verminderen. Hierbij moet echter worden opgemerkt dat economische groei in deze landen waarschijnlijk het tegenovergestelde effect zou hebben en hun handel met Rusland zou doen toenemen, omdat er een correlatie bestaat tussen economische omvang en handel. Een grotere connectiviteit doet echter vermoeden dat het aandeel in de totale handel met Rusland waarschijnlijk zou dalen. Betere handelsroutes zouden ook de doorvoer door Rusland kunnen verminderen, waardoor de Russische inkomsten uit die handel zouden dalen. Ten slotte zou, indien de groei in

 

122  Şerif Onur Bahçecik, "OBOR and Turkey's Turn to the East", in Ekman e.a., 2017.

123  Duchâtel et al.., 2016.

124  Filippo Costa Buranelli, "Why China's $1 Trillion New Silk Road Plan is being Greeted Coolly by the West," The Conversation, 5 april, 2017.

Centraal-Azië zou ook de handel met de Verenigde Staten kunnen doen toenemen en de Amerikaanse economie ten goede komen, zij het in beperkte mate.

 

Risico's

Er zijn verschillende risico's verbonden aan een grotere betrokkenheid bij Centraal-Azië. Ten eerste zou het duur kunnen uitvallen. Het gaat om verafgelegen, dunbevolkte landen die wellicht niet de capaciteit hebben om grote investeringsbedragen efficiënt te absorberen; dit zou kunnen betekenen dat een gematigder aanpak op langere termijn een betere strategie zou kunnen zijn. De doorvoerroutes door Rusland zijn goedkoper, en voor de ontwikkeling van alternatieve doorvoerroutes door Centraal-Azië zouden subsidies nodig kunnen zijn. Verdere versterking van de doorvoerroutes is waarschijnlijk ook in het voordeel van China. Als de beleidsmakers in de VS zich zorgen maken over een opkomend China, dan zou een economische uitbreiding van Rusland op dit gebied kunnen betekenen dat een rivaliserende mogendheid economisch wordt geholpen.

Een bijkomend risico vloeit voort uit de Russische perceptie van (en potentiële reacties op) Amerikaanse acties. Rusland beschouwt Centraal-Azië als een belangrijk invloedsgebied. Evenzo vertrouwt Centraal-Azië op Rusland voor zijn veiligheid, vooral gezien de uitdagingen van het terrorisme en de verslechterende situatie in Afghanistan. Een aantasting van het Russische primaat in deze regio zou kunnen uitmonden in onwelkome vergeldingsmaatregelen van Rusland, die zouden kunnen variëren van cyberacties tegen de Verenigde Staten, haar bondgenoten en de Centraal-Aziatische landen tot de verplaatsing van Russische troepen naar deze landen.

Waarschijnlijkheid van succes

Een grotere betrokkenheid bij Centraal-Azië zou vele voordelen kunnen hebben. Het zou de marktkansen voor de Verenigde Staten en hun bondgenoten en partners kunnen vergroten; het zou kunnen leiden tot economische ontwikkeling in de regio; en het zou kunnen leiden tot nauwere samenwerking tussen de regio en de Verenigde Staten op een aantal gebieden, waaronder economische, politieke en zelfs wetenschappelijke gebieden. Het is echter onwaarschijnlijk dat Rusland economisch kan worden uitgebreid zonder dat dit de Verenigde Staten zeer veel geld kost, en de meeste Centraalaziatische landen zullen waarschijnlijk weigerachtige partners zijn in een tegen Rusland gerichte campagne. De geografische nabijheid van Rusland en China, de bestaande handels- en veiligheidsbetrekkingen en de historische samenwerkingspatronen doen vermoeden dat deze landen er de voorkeur aan zouden geven binnen de baan van Rusland te blijven en samenwerking met Rusland te zoeken, zelfs wanneer zij hun

betrekkingen diversifiëren. Het echte werk  de economische uitbreiding van Rusland in Centraal-Azië aan China zou toekomen, en die potentiële concurrentie komt nog maar net tot uiting.

 

Conclusie

Het terugdringen van de Russische invloed in Centraal-Azië zou zeer moeilijk zijn en zou duur kunnen uitvallen, en de invloed van Rusland zou daar op de lange termijn zonder deze maatregel kunnen afnemen. China zal zich daar blijven uitbreiden via zijn "Belt and Road"-initiatief, en Japan en India hebben zich ook met de regio geëngageerd, wat de dominantie van Rusland zou kunnen verminderen. De voornaamste reden voor een groter engagement van de VS in de regio zou het voordeel voor de Verenigde Staten zijn: het verkrijgen van bescheiden hulp bij de uitvoering

Het zou de doelstellingen van het buitenlands beleid van de Verenigde Staten ten goede komen, nieuwe kansen scheppen voor het Amerikaanse bedrijfsleven en de inspanningen van China naar buiten toe in een voor de Verenigde Staten gunstige richting sturen. Zonder hoge kosten is het echter onwaarschijnlijk dat een grotere betrokkenheid Rusland economisch veel verder zal brengen, en er moet worden gewaakt voor een terugslag.

 

Maatregel 6: Uitdagen van de Russische aanwezigheid in Moldavië

Moldavië, een voormalige republiek van de Sovjet-Unie, ligt tussen Roemenië en Oekraïne zonder eigen zeekust en is nu een onafhankelijk land. Transnistrië is een Russischtalige enclave binnen Moldavië die momenteel onderdak biedt aan een Russische vredeshandhavingsmacht (sommigen zouden zeggen bezettingsmacht) en legerbasis. John Todd Stewart, die van tot1995 heden VS-ambassadeur in Moldavië was, beschreef 1998,Moldavië als "het Florida van de [Sovjet-Unie], de republiek met het meest gematigde klimaat, dat aantrekkelijk was voor gepensioneerden. Deze mensen spreken geen Roemeens en hebben geen banden met het gebied, punt uit."126 Toen de Sovjet-Unie in 1990 ineenstortte, scheurde Transnistrië, waar nu ongeveer een half miljoen Russofone inwoners wonen, zich af van Moldavië.127 Een kort

 

125   Association for Diplomatic Studies and Training (ADST), "Moldova's Transnistrian Conflict," Huffington Post, 26 juli 2016.

126   Laura Mallonee, "Meet the People of a Soviet Country That Doesn't Exist," Wired, 7 maart 2016.

Het conflict tussen de pro-Trans-Dnjestrische strijdkrachten en de Moldavische politie en militairen eindigde onbeslecht.128 Moldavië heeft zijn controle over het afgescheiden gebied nooit herbevestigd, maar geen enkel lid van de Verenigde Naties, ook Rusland niet, heeft het bestaan ervan erkend. 129 Trans-Dnjestrië heeft de afgelopen decennia dus in een soort onderwereld geleefd. Officieel is het Russische beleid ten aanzien van Trans-Dnjestrië dubbelzinnig. Rus-

sia's buitenlands beleidsconcept bevat slechts één enkele, nogal onarticuleuze verklaring:

Rusland is een groot voorstander van een politieke en diplomatieke oplossing van de conflicten in de voormalige Sovjet-Unie, en streeft met name in het kader van het bestaande multilaterale onderhandelingsmechanisme naar een alomvattende oplossing voor de kwestie Trans-Dnjestrië, met inachtneming van de soevereiniteit, de territoriale integriteit en de neutrale status van de Republiek Moldavië bij het bepalen van de speciale status van Trans-Dnjestrië.130

Rusland heeft 1.000 à 2.000 vredeshandhavers in Trans-Dnjestrië gestationeerd (die voor het merendeel ter plaatse worden gerekruteerd onder de Russischtalige bevolking) en verstrekt de bewoners gratis aardgas en enige pensioenbijstand.131 Volgens sommige schattingen komt dit neer op

150 miljoen dollar per jaar aan steun.132 Trans-Dnjestrië heeft een pro-Russische regering en in de stad hangen spandoeken waarop te lezen is dat "Rusland vrede en stabiliteit brengt".133

In de jaren negentig ontving Moldavië 25 miljoen dollar per jaar van het Amerikaanse Bureau voor Internationale Ontwikkeling, waarmee het een van de grootste ontvangers van Amerikaanse hulp per hoofd van de bevolking in het voormalige Sovjetblok was.134

128 ADST, 2016.

129  Mallonee, 2016.

130  Ministerie van Buitenlandse Zaken van de Russische Federatie, 2016.

131  Mallonee, 2016; Alexander Smoltczyk, "Hopen rijzen in Transnistrië op een Russische annexatie," Der Spiegel, 14 april 2014.

132  Miles Atkinson en Fleur De Weerd, "Transnistrië: Een land dat niet bestaat, maar de wapens heeft om je anders te laten denken," Huffington Post, januari  8,2013.

133  Atkinson en De Weerd, 2013.

134 ADST, 2016.

De Verenigde Staten trachtten ook via de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa een oplossing van het Transnis- tisch probleem te bevorderen.135 In de 2005,EU werd ook de missie van de Europese Unie voor bijstandverlening inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne ingesteld, die ongeveer uit personeel 200en veldofficieren bestaat. Een van de doelstellingen van de bijstandsmissie is "bij te dragen tot een vreedzame regeling van het Trans-Dnjestrische conflict door vertrouwenwekkende maatregelen en toezicht op het Trans-Dnjestrische gedeelte van de Moldavisch-Oekraïense grens".136 Helaas hebben deze inspanningen niet tot een succesvolle oplossing van het geschil geleid.

De Verenigde Staten zouden de jeugd van Trans-Dnjestrië (die volgens sommige journalisten wellicht meer pro-westers is dan hun ouders) kunnen aanmoedigen om hun pseudo-staat ertoe te bewegen de Russische baan te verlaten.137 De Russofiele bevolking en de sterke instellingen van Trans-Dnjestrië - waaronder een geheime dienst die nog steeds de KGB wordt genoemd - doen vragen rijzen over de haalbaarheid van deze optie.138 Zelfs indien dit beleid zou slagen en Trans-Dnjestrië weer bij Moldavië zou worden gevoegd, zou het bovendien zeer wel een kostenverhogende strategie kunnen zijn tegen de Verenigde Staten en hun bondgenoten in plaats van tegen Rusland, aangezien Trans-Dnjestrië verarmd is en waarschijnlijk aanzienlijke Westerse hulp nodig zou hebben.139

De Verenigde Staten zouden ook kunnen aandringen op nauwere NAVO- en Europese integratie met Moldavië. Hoewel Moldavië officieel neu-traal blijft, heeft het al in 2006 het Partnerschap voor de Vrede-programma en1994 het Actieplan voor een Individueel Partnerschap aangenomen.140 Moldavië heeft ook een symbolisch aantal vredeshandhavers bijgedragen aan de Kosovo-operatie die in 2006 begon.2013.141

135 ADST, 2016.

136  Missie van de Europese Unie voor bijstandverlening inzake grensbeheer aan Moldavië en Oekraïne, "Wie zijn wij?" webpagina, ongedateerd.

137  Atkinson en De Weerd, 2013.

138  Smoltczyk, 2014.

139  Atkinson en De Weerd, 2013; Smoltczyk, 2014.

140   Ministerie van Buitenlandse Zaken en Europese Integratie van de Republiek Moldavië, "Moldavië-NAVO-betrekkingen", webpagina, ongedateerd.

141  Regering van Moldavië, "Moldavische troepen nemen deel aan de internationale vredesmissie in Kosovo", ongedateerd.

nauwere samenwerking met Moldavië in het kader van de NAVO en het land eventueel lidmaatschap aan te bieden.

Tenslotte zou Washington er bij Moldavië op kunnen aandringen het staakt-het-vuren-akkoord21,1994, van juli tussen de Moldavische president Mircea Snegur en de Russische president Jeltsin, dat als rechtsgrondslag dient voor de Russische "vredeshandhavers" in Trans-Dnjestrië, te beëindigen.142 Uiteindelijk zou het de bedoeling zijn de diplomatieke kosten voor Rusland om zijn aanwezigheid in het gebied voort te zetten, te verhogen.

 

Voordelen

Een dergelijke inspanning zou in Roemenië kunnen worden verwelkomd. Moldavië, destijds bekend als Bessarabië, was ooit een deel van Roemenië en veel Moldaviërs spreken een taal die lijkt op het Roemeens. In het begin van de jaren negentig was er enige discussie over de vraag of Moldavië uiteindelijk zou opgaan in Roemenië.143 Hoewel dat nog niet is gebeurd, neemt Roemenië nog steeds een beschermende houding aan ten opzichte van zijn kleinere oosterbuur.144

Een beleid dat gericht is op ondersteuning en eenmaking van Moldavië zou ook kunnen bijdragen tot een oplossing van de aanhoudende dreiging van criminaliteit en politieke conflicten in deze regio. Historisch gezien kent Trans-Dnjestrië een hoge graad van georganiseerde criminaliteit, die zich vooral bezighoudt met zwarte markthandel.145

Risico's

Rusland zou economische sancties tegen Moldavië kunnen nemen. Vóór de Oekraïne-crisis was Rusland goed voor 23% van de directe buitenlandse investeringen, 26% van de export en 14% van de import van Moldavië.146 In sommige sectoren, zoals de Moldavische fruitexport, vertegenwoordigt Rusland

 

142   Cristi Vlas, "President Igor Dodon gelooft dat Russische vredeshandhavers in Transnistrië voor stabiliteit zorgen," Moldova.org, 19 januari, 2017.

143 ADST, 2016.

144   Gebaseerd op een gesprek met Roemeense beleidsmakers in Boekarest, Roemenië, juni  23,2016.

145   ADST, 2016; U.S. Department of State, Bureau of Diplomatic Security, "Moldova 2017 Crime and Safety Report," webpagina, Washington, D.C., 24 januari, 2017.

146   Kamil Całus, "Russische sancties tegen Moldavië. Kleine gevolgen, groot potentieel,"

OSW-commentaar, Centrum voor Oosterse Studies, november  6,2014.

60-70% van zijn exportmarkt. 147 Vanaf september legde Rusland2013, een embargo op belangrijke Moldavische industrieën, zoals alcoholische dranken, vlees, fruit en groenten, als reactie op het feit dat Moldavië een associatieovereenkomst met de EU ondertekende. 148 Moldavië verkocht zijn landbouwproducten aan andere kopers, maar het embargo betekende nog steeds een zware klap voor zijn economie en Moldavië heeft bij Rusland gepleit voor verlichting. 149 Maatregelen tegen Trans-Dnjestrië zouden de hoop van Moldavië op verlichting van het embargo de bodem inslaan en waarschijnlijk tot extra sancties leiden.

Tenslotte zouden het regime en de bevolking van Trans-Dnjestrië zich, bij afwezigheid van Russische vredeshandhavers, met geweld kunnen verzetten tegen de opneming in Moldavië, een verzet dat Moskou van veraf zou kunnen ondersteunen. Het is waarschijnlijk de vrees voor een dergelijk conflict die Moldavië ertoe brengt de voortdurende Russische militaire aanwezigheid te tolereren. Ervan uitgaande dat een dergelijk verzet kan worden overwonnen, wordt van de Verenigde Staten en de EU verwacht dat zij de kosten van de wederopbouw na het conflict op zich nemen.

Waarschijnlijkheid van succes

Moldavische medewerking aan een poging om de Russen te verdrijven zou niet gemakkelijk te verkrijgen zijn. In een interview met Radio Free Europe/Radio Liberty verklaarde de pro-Russische president van Moldavië, Igor Dodon: "Een NAVO-kantoor in Chisinau [de hoofdstad van Moldavië], in een neutraal land, is een provocatie. Ik wil dit niet. Ik wil noch de NAVO noch deze door Rusland geleide [militaire] alliantie voor zover het de strijdkrachten betreft."150 Dodon is ook een voorstander van het behoud van de Russische aanwezigheid in Transnistrië. In januari verklaarde hij2017,: "Men moet begrijpen dat de vredeshandhavers bij de Nistru-rivier niet toevallig verschenen, maar vanwege het conflict. En zij waren en blijven de waarborg voor een zekere stabiliteit. Zij zijn er om het vertrouwen tussen de oevers te verzekeren."151 Ondanks het feit dat de politieke macht bij Mol-

147 Całus, 2014.

148 Całus, 2014.

149  Corneliu Rusnac, "Moldavië's hoop dat Rusland handelsverbod zal opheffen is vervlogen," Asso- ciated Press via San Diego Union Tribune, 5 juli 2016.

150   "Moldavische president: Gepland NAVO-kantoor in Chisinau 'Provocatie'," Radio Free Europe/Radio Liberty, 14 februari 2017.

151 Vlas, 2017.

Dodon is weliswaar geen president maar premier van Moldavië, maar hij is wel de eerste president die rechtstreeks door het volk is verkozen en is 1997dus een belangrijke symbolische figuur.152 Gezien de klap die de Russische sancties hebben toegebracht aan de Moldavische economie, zou Dodon bovendien niet de enige kunnen zijn.

Anderzijds nam de Moldavische export naar de EU na het Russische embargo met 27% toe en bedroeg de EU-steun aan Moldavië van tot2014 De2017.153 EU gaf Moldavië ook visumvrije toegang, een 2014,belangrijk voordeel voor een door land ingesloten land.154

 

Conclusie

De uitwijzing van Russische troepen uit Moldavië zou een klap zijn voor het prestige van Rusland, maar het zou Moskou ook geld besparen en de Verenigde Staten en hun bondgenoten heel misschien extra kosten opleggen. Het zou de moeite van het proberen waard kunnen zijn als een in wezen bestraffende maatregel die deel zou uitmaken van een bredere campagne om het Russische prestige en de Russische invloed te beperken, zoals besproken in het volgende hoofdstuk, maar succes zou Rusland niet uitbreiden.

 

Aanbevelingen

Rusland uitbreiden via geopolitieke concurrentie is een fundamenteel moeilijk en gevaarlijk voorstel. Men kan Rusland ertoe verleiden zijn buitenlandse verbintenissen uit te breiden, maar alleen met het risico van ernstige tegenslagen voor de lokale Amerikaanse partners. Zelfs als dergelijke pogingen zouden slagen in het genereren van Russische terugtrekking, zou het resultaat het tegenovergestelde zijn van een uitbreiding (tabel 4.1). Steun verlenen aan Syrische anti-rebellen en proberen een kleurenrevolutie in Wit-Rusland te ontketenen zouden beide zeer riskant zijn, zij het om verschillende redenen. In het geval van Syrië zou extra steun aan de rebellen andere beleidsprioriteiten van de VS in gevaar kunnen brengen, met name de bestrijding van radicaal islamitisch terrorisme. Een dergelijke stap kan ook de hele regio verder destabiliseren. Bovendien is deze optie misschien niet eens haalbaar, gezien de versplintering en het verval van de Syrische oppositie. Instigat-

152      "Moldavische president: Gepland NAVO-kantoor in Chisinau 'Provocatie'. 2017.

153      Andrew Rettman, "Moldavië keert zich van EU naar Rusland," EU Observer, januari  18,2017.

154      Rettman, 2017.

 

Tabel 4.1 Bevindingen voor Geopolitieke Maatregelen
Maatregel	Voordelen	Kosten en risico's	Waarschijnlijkheid van succes
Dodelijke steun verlenen aan Oekraïne	High	High	Medium
De steun aan de Syrische rebellen opvoeren	Medium	High	Laag
regimeverandering in Belarus bevorderen	High	High	Laag
Spanningen in de zuidelijke Kaukasus uitbuiten	Laag	Medium	Laag
De Russische invloed in Centraal-Azië verminderen	Laag	Medium	Laag
Russische aanwezigheid in Moldavië aanvechten	Laag	Medium	Laag

 

Het uitbreken van een revolutie in Wit-Rusland zou een aantal praktische problemen met zich meebrengen, maar vormt ook een bedreiging voor een van de kernbelangen van Moskou op veiligheidsgebied. Zeer waarschijnlijk zou een revolutie in Belarus een krachtige reactie van Rusland uitlokken en zelfs een nieuw gewapend conflict kunnen uitlokken indien elementen in Belarus zich zouden verzetten, zoals in Oekraïne is gebeurd.

Geografie en geschiedenis maken het voor de Verenigde Staten moeilijk om in de Kaukasus economisch en militair met Rusland te concurreren. Het ontwikkelen van nauwere betrekkingen met Moldavië en het opheffen van de plaatselijke Russische troepenaanwezigheid aldaar zou worden gezien als een diplomatieke nederlaag voor het Poetin-regime.

De inzet van Rusland in Oost-Oekraïne is zijn grootste punt van externe kwetsbaarheid; de lokale oppositie is actief en Oekraïne is een grotere en capabelere tegenstander dan alle andere staten waar Russische troepen zijn ingezet. Zelfs hier beschikt Rusland echter over een plaatselijk militair overwicht en heeft het dus de mogelijkheid van een escalatieoverwicht in handen. Elke verhoging van de Amerikaanse militaire bewapening en advies aan Oekraïne zou zorgvuldig moeten worden gekalibreerd om de kosten voor Rusland van het handhaven van zijn bestaande engagement te verhogen zonder een veel breder en nog gewelddadiger conflict uit te lokken.

Tenslotte zouden bij geopolitieke stappen om Rusland uit te breiden ook andere opties in aanmerking moeten worden genomen die (om redenen van lengte en middelen) hier niet diepgaand zijn onderzocht, namelijk het intensiveren van de samenwerking van de NAVO met Zweden en Finland, het uitoefenen van druk op Ruslands aanspraken op het Noordpoolgebied en het controleren van zijn invloed in het Noordpoolgebied.

 

HOOFDSTUK VIJF

Ideologische en informatieve maatregelen

 

 

 

 

 

 

Het vooruitzicht van een door het volk gesteunde regimewisseling in Rusland is momenteel weliswaar onwaarschijnlijk, maar lijkt de Krem-Lin grote zorgen te baren. De wijdverspreide protesten die samenvielen met de controversiële Doema- en presidentsverkiezingen in 2011-2012 hebben het regime ertoe gebracht een reeks stappen te ondernemen om de politieke vrijheden in Rusland nog strakker in te perken en de invloed van buitenaf te beperken. 1 De succesvolle Euromaidan-protesten in Oekraïne in 2013-2014, die leidden tot de val van de regering Janoekovitsj, hebben om vele redenen een dramatische Russische reactie teweeggebracht, maar een van die redenen was de bezorgdheid dat deze protesten een demonstratie-effect zouden kunnen hebben voor anti-regime protesten in Rusland.2 Ondertussen heeft Rusland de afgelopen jaren een reeks eigen pogingen ondernomen om de westerse politieke instellingen te ondermijnen en het aanzien en de invloed van Rusland in landen als de Verenigde Staten, Frankrijk en Montenegro te vergroten. 3 Ondanks het brede en provocerende karakter van deze Russische pogingen is er van de kant van de Verenigde Staten en hun bondgenoten geen gecoördineerde reactie gekomen om dergelijke pogingen af te schrikken. Gezien Ruslands eigen binnenlandse vul-

1     Vladimir Gel'man, Autoritair Rusland: Analyzing Post-Soviet Regime Changes, Pitts- burgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, 2015, p. 103.

2     Mark Kramer, "Why Russia Intervenes," Perspectives on Peace and Security, Carnegie Corporation, augustus 2014.

3     Office of the Director of National Intelligence, "Assessing Russian Activities and Inten- tions in Recent U.S. Elections," Washington, D.C., Intelligence Community Assessment, ICA 2017-O1D, 6 januari 2017; Andy Greenberg, "The NSA Confirms It: Russia Hacked French Election 'Infrastructure," Wired, 9 mei 2017; Roland Oliphant, "Why Are Russians Protesting? The Investigation Accusing the Prime Minister of Corruption That Sparked Big-gest Demonstrations in Five Years," The Telegraph, maart  27,2017.

 

 

137

Mogelijkerwijs hebben westerse beleidsmakers die Rusland willen afschrikken of in diskrediet brengen, een vruchtbare bodem gevonden in de gevoeligheid van het regime voor binnenlandse onrust en buitenlands ostracisme.

In dit hoofdstuk worden de potentiële voordelen, risico's en moeilijkheden bij de uitvoering beoordeeld van een hypothetische westerse poging om Rusland uit te breiden door de aantrekkingskracht van het regime in binnen- en buitenland te ondermijnen. Een mogelijk voordeel van een dergelijke strategie is dat zij Rusland zou kunnen bezighouden met interne conflicten, waardoor het land minder snel een bedreiging voor zijn buren zou vormen. Deze strategie zou ook kunnen dienen om toekomstige Russische invloedcampagnes tegen westerse landen af te schrikken of in diskrediet te brengen. De moeilijkheden en risico's die hiermee gepaard kunnen gaan, zijn echter aanzienlijk. De reeds lang bestaande bezorgdheid van Moskou over de veiligheid van het regime heeft geleid tot een reeks maatregelen om de informatieruimte, het kiesstelsel en de veiligheidsdiensten beter te controleren. Het Kremlin heeft ook lange tijd betoogd dat legitieme uitingen van binnenlandse onrust niets anders zijn dan door het Westen gesteunde complotten en heeft deze op die grond onderdrukt. Het voeren van een beleid dat deze paranoia zou kunnen legitimeren, zou in strijd kunnen zijn met de westerse pogingen om de betrekkingen met Moskou geleidelijk in een constructievere richting te doen evolueren, en het zou de veiligheid in gevaar kunnen brengen van critici van het Russische binnenlandse regime, van wie velen momenteel grote risico's lopen voor hun eigen veiligheid, maar nog steeds een beperkte vrijheid van handelen behouden.4 Bovendien zou Moskou, zelfs indien een dergelijke strategie erin zou slagen de binnenlandse stabiliteit in Rusland te ondermijnen, op dergelijke inspanningen kunnen reageren door zich niet naar binnen te keren, maar door naar buiten te slaan en een afleidingsconflict met het Westen na te jagen. Dit is een van de opties met een hoger risico die in dit verslag worden besproken.

 

Trajecten voor invloedrijke operaties

De greep die regimes op de macht hebben, kan om vele redenen verzwakken of instorten, van een invasie van buitenaf tot staatsgrepen of een terugtrekking van de steun van de bevolking. Hoewel Rusland reële zorgen heeft over zijn externe veiligheid, die elders in dit verslag aan de orde komen, wordt in dit hoofdstuk vooral aandacht besteed aan

 

potentiële binnenlandse bedreigingen voor de stabiliteit van het regime. In het bijzonder wordt aandacht besteed aan de vooruitzichten op wijdverbreide ontevredenheid onder de bevolking over het regime. De kans op ontevredenheid bij de bevolking in Rusland is nauw verweven met de binnenlandse legitimiteit van het regime. Politieke regimes zijn sterk en zullen waarschijnlijk onaangetast blijven wanneer hun bevolking en de belangrijkste elitepersonen hen als legitiem beschouwen. Wanneer de legitimiteit van een regime sterk is, is de kans op een succesvolle betwisting van zijn gezag klein, zowel omdat het minder waarschijnlijk is dat een dergelijke betwisting wordt geïnitieerd als omdat dergelijke betwistingen waarschijnlijk minder steun zullen krijgen. Wanneer de legitimiteit van een regime daarentegen zwak is, is de kans groter dat het gezag van het regime wordt aangevochten en dat het regime minder aanhangers krijgt als reactie op een dergelijke aanvechting. Zoals we de voorbije decennia in tal van gevallen hebben gezien - zoals de Filippijnen, de Sovjet-Unie, Servië, Egypte, Tunesië en Oekraïne - verloren liberale regimes die voordien als sterk werden beschouwd hun greep op de macht aan de krachten van het volk toen de regimes als onwettig werden beschouwd.5 Verkiezingsonlusten, massaprotesten en burgerlijke ongehoorzaamheid kunnen leiden tot een verandering van regime buiten de gevestigde kanalen om, vooral wanneer dergelijke omwentelingen worden gevolgd door een weigering van de veiligheidsdiensten om geweld te gebruiken tegen de burgerbevolking. Inzicht in de status van de legitimiteit van een regime is derhalve een essentiële taak bij het beoordelen van de langetermijnvooruitzichten voor

stabiliteit.

Legitimiteit is moeilijk te definiëren en te meten. In de academische literatuur is men het er echter algemeen over eens dat een regime legitiem is in de mate waarin het drie kenmerken vertoont:6

 

 

 

4     Laryssa Chomiak "The Making of a Revolution in Tunisia," Midden-Oosten Recht en Overheid, Vol. 3, No. 1-2, 2011; Kurt Schock, Unarmed Insurrections: People Power Move's in Nondemocracies, Vol. 22, Minneapolis, Minn.: University of Minnesota Press, 2005, blz. 73-79.

5     Voor een meer gedetailleerde bespreking van deze criteria, zie David Beetham, The Legitimation of Power, Basingstoke, UK: Palgrave Macmillan, 2013, p. 17-18; Jean-Marc Coicaud, Legiti- macy and Politics: A Contribution to the Study of Political Right and Political Responsibility, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2002, p. 10; Bruce Gilley, The Right to Rule: How States Win and Lose Legitimacy, New York: Columbia University Press, blz2009,. 8.

•     Verwerving van de macht: het regime volgde aanvaarde regels om zijn politieke macht te verwerven, zoals het winnen van eerlijk betwiste nationale verkiezingen, het erven van de macht van de vorige heerser, of een ander mechanisme.

•     Machtsuitoefening: De machtsuitoefening door het regime wordt gezien als gerechtvaardigd bij het nastreven van breed gedeelde nationale doelstellingen, zoals het garanderen van veiligheid of het verhogen van de levensstandaard, in plaats van beperktere doelstellingen die alleen de leden van het regime dienen.

•     Bewijs van instemming: Het regime heeft bewijzen van brede instemming van de geregeerden met zijn macht, zoals wijdverbreide deelname aan verkiezingen, steunbetuigingen, en beperkte of geen protesten of demonstraties tegen het regime.

Deze drie kenmerken dienen niet alleen om legitimiteit te definiëren, maar ook om de verschillende aspecten van legitimiteit te belichten die het potentieel hebben om uit te hollen of te versterken. Aldus bieden zij een kader aan de hand waarvan de pogingen om de stabiliteit van het huidige Russische regime in twijfel te trekken, kunnen worden georganiseerd en beoordeeld. Alvorens over te gaan tot een beschouwing van deze pogingen, zullen wij eerst de legitimiteit van het regime in zijn huidige vorm beoordelen en nagaan welke sleutelfactoren van invloed kunnen zijn op de doeltreffendheid van deze pogingen, zoals de ideologie van het regime en de media-omgeving.

 

Huidige status van de legitimiteit van het Russische regime

Het Poetin-regime krijgt een relatief gunstige beoordeling voor de drie bovengenoemde criteria, wat erop wijst dat zijn greep op de macht in Rusland op korte termijn waarschijnlijk sterk zal zijn. In elk van de gevallen zijn er echter ook tekenen van bezorgdheid voor Moskou, die wijzen op potentiële kwetsbaarheden die uit eigen beweging kunnen verergeren of kunnen worden uitgebuit door zowel interne als externe actoren.

Verwerving van macht

Na de goedkeuring van een democratische grondwet in de nasleep van de ineenstorting van de Sovjet-Unie beleefde Rusland in de jaren negentig een turbulente periode van relatief vrije politieke meningsuiting en verkiezingen. Gedurende zijn eerste

In zijn twee termijnen als president van 2000 tot 2008 heeft Poetin geleidelijk de controle over het politieke systeem vergroot en mogelijke rivaliserende machtsbronnen geëlimineerd.7 Vandaag de dag worden in Rusland nog steeds verkiezingen gehouden om de nationale en lokale leiders te kiezen, maar deze worden nu grotendeels in scène gezet, waarbij het Kremlin aanzienlijke controle uitoefent over welke kandidaten zich kandidaat mogen stellen, welke media-aandacht ze krijgen en hoe de stemmen worden geteld.8 Niettemin blijven verkiezingen in Rusland een belangrijk middel waarmee het regime zijn legitimiteit vestigt. Een voortdurende deelname op grote schaal aan verkiezingen en beperkte protesten tegen de resultaten ervan kunnen een signaal zijn dat de bevolking instemt met de voortzetting van het bewind door het huidige regime, zelfs als de verkiezingen zelf niet vrij en eerlijk zijn. Bovendien kunnen verkiezingsresultaten slechts tot op zekere hoogte worden gemanipuleerd voordat de inmenging algemeen bekend wordt en de geloofwaardigheid van de uitslag wordt ondermijnd.

Poetin werd in maart 2018 voor het laatst verkozen tot president van Rusland voor een nieuwe termijn van zes jaar. Dit was zijn vierde termijn als president (hij werd eerder verkozen in en2000,2004 Poetin2012.9 behaalde bij de verkiezingen een aanzienlijke marge (hij kreeg ongeveer 76,6 procent van de stemmen) en zijn hoogste overwinning ooit.10 Net als bij vorige verkiezingen waren er beschuldigingen van onregelmatigheden bij de stemming en werd sommige oppositieleiders (met name Alexei Navalny) de mogelijkheid ontzegd zich kandidaat te stellen.11 De verkiezing van Poetin 2012leidde misschien nog wel tot meer bezorgdheid over manipulatie van de stemmen. In die campagne waren de meeste analisten het erover eens dat, hoewel er wijdverbreide vragen waren over de stemtotalen, elke manipulatie op de verkiezingsdag

6     Steven Lee Myers, De nieuwe tsaar: The Rise and Reign of Vladimir Putin, New York: Alfred A. Knopf, pp.2015, 212-213, 245-252, 261-262.

7     Jim Nichol, Russia's March 2012 Presidential Election: Resultaat en implicaties, Washington, D.C.: Congressional Research Service, R42407, 14 maart 2012, blz. 2-6; Jim Nichol, Russia's December 2011 Legislative Election: Outcome and Implications, Washington, D.C.: Congressional Research Service, R42118, 13 december 2011, blz. 4-7.

8     Kathy Lally en Will Englund, "Poetin wint verkiezing als Russische president; tegenstanders beweren grootschalige fraude," Washington Post, 4 maart, 2012.

9     Trevor Hughes, "Poetin verkozen als president van Rusland voor een nieuwe termijn van zes jaar," USA Today, 18 maart 2018.

10   Hughes, 2018; "Alexei Navalny uitgesloten van Russische presidentsverkiezingen," BBC News, 23 juni 2017.

door de staat heeft waarschijnlijk de marge van de stemming veranderd, maar niet de uitslag, gezien de structurele voordelen van het regime in de campagne.12 Hetzelfde kan niet noodzakelijk worden gezegd van de Doema-verkiezingen van december 2011, waarvan de resultaten tot wijdverspreide protesten leidden. Naar verluidt zou Verenigd Rusland 47 procent van de stemmen en een meerderheid van de zetels hebben behaald, maar volgens sommige analisten zou het werkelijke totaal van de partij wel eens procenten36 kunnen zijn geweest, waardoor de partij ver verwijderd zou zijn gebleven van een meerderheid.13 De meest recente Doemaverkiezingen in september 2016 werden waarschijnlijk ook ontsierd door aanzienlijke fraude, hoewel de protesten van de bevolking als reactie daarop beperkt bleven.14 Het huidige regime heeft zich relatief strikt aan de formele verkiezingsprocedures gehouden, hoewel het zich ook vrij heeft gevoeld om die regels indien nodig met enige regelmaat te wijzigen. 15 Per saldo zijn de Russische opvattingen over de vraag of hun leiders de macht legitiem hebben verworven, dus waarschijnlijk gemengd, waarbij Poetin meer aanspraak maakt op het presidentschap dan andere actoren op hun posities.

Uitoefening van macht

De programmatische rechtvaardiging van het Poetin-regime is in de loop van de tijd verschoven. In de jaren 2000 werden de hoge niveaus van economische groei en de consolidatie van de staat na de turbulente jaren 1990 het vaakst aangehaald als bewijs van de verwezenlijkingen en doelstellingen van de regering.16 Van 1999

11   Lally en Englund, 2012; Ellen Barry en Michael Schwirtz, "After Election, Putin Faces Challenges to Legitimacy," New York Times, 5 maart 2012.

12   Ruben Enikolopov, Vasily Korovkin, Maria Petrova, Konstantin Sonin, and Alexei Zakharov, "Field Experiment Estimate of Electoral Fraud in Russian Parliamentary Elec- tions," Proceedings of the National Academy of Sciences, Vol. 110, No. 2, 2013.

13   Valentin Baryshnikov en Robert Coalson, "Numbers Don't Lie: Statistics Point to Mas- sive Fraud in Russia's Duma Vote," Radio Free Europe/Radio Liberty, 20 september 2016; Andrew Osborn en Maria Tsvetkova, "Putin Firms Control with Big Win for Russia's Ruling Party," Reuters, 19 september 2016.

14   Mikhail Turchenko en Sergey Shevchuk, Executive Branch and Major Electoral Reforms in Russia, Moskou: Nationale Onderzoeksuniversiteit, Hogere School voor Economie, werkdocument BRP 31/PS/2015, 2016.

15   Erin Carriere-Kretschmer en Kathleen Holzwart, "Putin's Popularity Propels Chosen Chessor in Russian Election," Pew Research Center, 8 februari27,200; William H. Cooper, Russia's Economic Performance and Policies and Their Implications for the United States, Washington, D.C.: Congressional Research Service, RL34512, juni.  29,2009.

De economische 2008,groei bedroeg gemiddeld bijna procent,7 wat leidde tot hoge goedkeuringscijfers voor het regime toen Poetin de presidentschap overdroeg aan Medvedev in Sinds2008.17 Poetins terugkeer naar het presidentschap in is het verhaal 2012,van de regering veranderd: er wordt nu veel meer vertrouwd op het vermogen van het regime om de natie te verdedigen tegen zich uitbreidende externe bedreigingen en om de rol van Rusland als grootmacht in de wereld opnieuw te bevestigen.18 De economie van het land is er sterk op achteruitgegaan. Na de wereldwijde 2008financiële crisis is het land in een neerwaartse spiraal terechtgekomen, waarna 2014de aanhoudende daling van de olieprijzen en, in mindere mate, de westerse sancties de overheidsinkomsten en de economische groei radicaal hebben doen dalen en tot pijnlijke bezuinigingen op de binnenlandse begroting hebben geleid.19 Het regime heeft politiek voordeel gehaald uit de westerse sancties door deze toe te schrijven aan de economische moeilijkheden, waardoor de belangrijkere rol van de daling van de olieprijzen en de structurele problemen in de Russische economie werden verdoezeld.20 Deze wending naar het nationalisme als rechtvaardiging voor de machtsuitoefening van het regime blijft populair. Na een dieptepunt van percentages 54in Poetins2013, publieke steun is deze in de nasleep van de annexatie van de Krim weer opgeveerd tot2014 aanhoudende niveaus boven of nabij percentages80.21 De steun voor het leiderschap van president Poetin is per saldo vrij hoog, terwijl de steun voor andere regeringsinstellingen zeer laag is.22 Bovendien is het onzeker of de steun voor nationalistische doelstellingen alleen op de lange termijn houdbaar zal blijken,

zonder een verbetering van de economische omstandigheden.

 

16   Cooper, 2009.

18 Gel'man, pp.2015, 127-128.

19   Movchan, 2017.

20   Michael Birnbaum, "Een jaar in een conflict met Rusland, werken sancties?" Wash- ington Post, 27 maart, 2015.

21   Julie Ray en Neli Esipova, "Economic Problems, Corruption Fail to Dent Putin's Image," Gallup World Poll 2016, 28 maart 2017.

22   Zo zei slechts 22 procent van de Russen in een peiling uit 2016 vertrouwen te hebben in de Doema. "Russen verliezen vertrouwen in regering en Poetin-Poll," Moscow Times, oktober  13,2016.

Bewijs van instemming

Hoewel Poetin over het algemeen zeer populair is, zijn er steeds meer tekenen van ontevredenheid over het regime in het algemeen. Hoewel de verkiezingen voor de Doema2016 en de resultaten daarvan niet gepaard gingen met massale protesten, waren er2017 in de eerste maanden van 2001 verrassend veel demonstraties die corruptie aan de kaak stelden.23 De Russische leiders lijken zich zorgen te maken over de mogelijkheid dat dergelijke protesten zullen toenemen rond de verwachte herverkiezing van Poetin voor een vierde termijn in maart 2017. Hoewel2018.24 de protesten in het verleden meestal beperkt bleven tot Moskou en Sint-Petersburg - waar rijkere, beter opgeleide Russen de kern vormen van het anti-regime sentiment - waren de protesten van maart 2017 opmerkelijk omdat ze in heel Rusland plaatsvonden.25 De stijgende ontevredenheid en steun voor protesten in Rusland waren misschien een voorbode van de recordlage opkomst bij de Doema-verkiezingen van 2016 en leidden tot wat uiteindelijk onnodige zorgen bleken te zijn voor de opkomstniveaus bij de presidentsverkiezingen2018.26

 

Russisch binnenlands milieu

Pogingen om de binnenlandse legitimiteit van het Russische regime in twijfel te trekken, kunnen gericht zijn op elk van de drie bovengenoemde dimensies. Voordat dergelijke hypothetische pogingen echter grondig kunnen worden beoordeeld, moeten twee aspecten van de Russische binnenlandse omgeving worden begrepen die van grote invloed zouden zijn op dergelijke pogingen: de ideologische context van de legitimiteit van het Russische regime en de binnenlandse mediaomgeving in Rusland.

 

 

23   Julia Ioffe, "What Russia's Latest Protests Mean for Putin," The Atlantic, maart 2017;27, "Navalny Jailed, More Than Detained1,100 at Protests in Russia," Radio Free Europe/Radio Liberty, 12 juni 2017.

24   Regina Smyth, "Russen protesteren! Deel 7: This May Discredit Putin in the Next Election," Washington Post, 31 maart 2017.

25   Ola Cichowlas, "Russia's Nationwide Anti-Corruption Protests in Videos," Moscow Times, 27 maart, 2017.

26   Smyth, 2017; Neil MacFarquhar, "Putin Wins Russia Election, and Broad Mandate for 4th Term," New York Times, 18 maart 2018.

Ideologische context van de legitimiteit van het Russische regime

De sleutel tot het vermogen van het Kremlin om zijn legitimiteit te handhaven is zijn vermogen om het Poetin-regime te situeren binnen een lange, algemeen begrepen ideologische traditie van autoritair bewind in Rusland. In dit deel wordt een kort overzicht gegeven van de geschiedenis van de legitimerende ideologieën in Rusland, waarbij de verhalen van het huidige regime in hun context worden geplaatst en de redenen worden getoond voor de weerklank die zij onder de bevolking vinden.

Vrijheid van meningsuiting en persvrijheid zijn gedurende het grootste deel van de geschiedenis van Rusland relatief onbekend geweest. Zowel het bewind van de tsaren als dat van de communistische partij trachtte te beperken wat onderdanen mochten zeggen of drukken, met als doel rebellie en afwijkende meningen te verhinderen. Hoewel geletterdheid relatief zeldzaam was onder de grotendeels rurale boerenbevolking van het 19e-eeuwse Rusland tijdens het bewind van tsaar Nicolaas I (1825-1855), ontwikkelde de Russische regering een uitgebreid systeem van overheidscensuur.27 Na een korte periode van vrijheid na de 1917Februarirevolutie, maakte de machtsovername door Vladimir Lenin en zijn volgelingen de invoering mogelijk van extreme, kwalitatief ongekende vormen van overheidscensuur, ook al garandeerden de verschillende grondwetten van de Sovjet-Unie vrijheid van geweten en meningsuiting.28 Het Rusland van na de Sovjet-Unie verwierp aanvankelijk de communistische benadering van censuur en ideologische controle, maar onder Poetin is de overheidscontrole over informatie geleidelijk aan hersteld.

Doorheen elk van deze historische perioden heeft de Russische (of Sovjet-) staat vertrouwd op bepaalde ideologieën om de publieke steun voor het regime en zijn beleid te vergroten. In het volgende hoofdstuk wordt de inhoud van deze ideologieën besproken en wordt nagegaan hoe de gebruikte thema's ook vandaag nog weerklank vinden bij een groot deel van het Russische publiek.

Historisch gebruik van ideologie in Rusland

Het tsaristische Rusland beschikte niet over een verfijnd ideologisch apparaat zoals de latere Sovjet-Unie, maar het had wel een impliciete officiële ideologie die de bestaande sociale en politieke orde ondersteunde. Onder het reactionaire bewind van tsaar Nicolaas I werden deze ideeën gedistilleerd in de formule Pravoslavie,

27   Richard Pipes, Russia Under the Old Regime, New York: Penguin Press, pp.1997, 292-293.

28   T. M. Goriaeva, Politicheskaia tsenzura v SSSR. 1917-1991, Moskou: ROSSPEN, 2009.

Samoderzhavie, narodnost' (gewoonlijk vertaald als "orthodoxie, autoc- racy, nationaliteit" en in Rusland de "Theorie van de officiële nationaliteit" genoemd).29 Deze factoren zijn de voorbode van tendensen in het hedendaagse Russische politieke denken, waaronder scepsis tegenover de liberale democratie, respect voor de orthodoxe kerk, en rechtvaardiging voor de concentratie van het politieke gezag in één enkel individu.

Na de bolsjewistische1917 revolutie probeerde het nieuwe regime de psychologie van de Sovjetburgers opnieuw vorm te geven en hen om te vormen tot "nieuwe Sovjetmensen". Eén aspect hiervan was de fysieke en symbolische vernietiging van de pijlers van de oude tsaristische ideologie. De executie van tsaar Nicolaas II en zijn familie sloot1918 de mogelijkheid uit dat de Romanov autocratie zou worden hersteld. Wettelijke repressie en propagandacampagnes trachtten religie uit het Russische nationale leven te bannen. Tenslotte introduceerden de Sovjet-ideologen hun eigen begrip van nationaliteit (narodnost) om het eerdere begrip narodnichestvo te vervangen. Terwijl narodnichestvo de nadruk had gelegd op de tsaristische sociale en religieuze orde als de essentie van het Russisch-zijn, beweerden de Sovjet-ideologen dat elke etnische groep een nationaal onderscheidend vermogen had dat zou blijven bestaan tijdens hun evolutie naar een klasseloze communistische maatschappij.30

De Communistische Partij van de Sovjet-Unie had een enorm voordeel bij het opdringen van haar ideologie aan de bevolking, dankzij haar monopolie op alle openbare media en het beperkte onderwijs van de prerevolutionaire bevolking van het Russische keizerrijk. In de bolsjewistische nomenclatuur was "propaganda" niet pejoratief. Sovjet-communisten beschouwden propaganda ten dienste van revolutionaire doelen als een positieve activiteit en veroordeelden die van de vijanden van het regime. De manier waarop de Communistische Partij propaganda en ideologie met elkaar verbond wordt geïllustreerd door het feit dat het Centraal Comité haar Agitatie en Propaganda (Agitprop) Sectie omdoopte tot de "Ideologische Sectie" en vervolgens deze beslissing terugdraaide.31

 

29   "Ofitsial'noi narodnosti teoriia," Bol'shaia sovetskaia entsiklopediia, 3e ed., Moskou: Sovetskaia entsiklopediia, 1969-1978.

30   S. I. Bruk, "Narodnost'," Bol'shaia sovetskaia entsiklopediia, 3e ed., Moskou: Sovetskaia entsiklopediia, 1969-1978.

31   V. F. Profatorov, "Propaganda," Bol'shaia sovetskaia entsiklopediia, 3e ed., Moskou: Sovetskaia entsiklopediia, 1969-1978.

Onder het bewind van Stalin (1927-1953) bereikten de inspanningen van de Sovjet-Unie om de officiële ideologie op alle gebieden van het leven op te leggen een extreem niveau. In het midden van de jaren dertig consolideerde de staat zijn controle over kunst en literatuur en introduceerde hij het socialistisch realisme, een esthetisch kader dat het bewustzijn van de burgers moest hervormen door de Sovjetrealiteit af te beelden "zoals ze werd, niet zoals ze was. "32 Al snel weerspiegelden romans, poëzie, beeldhouwkunst, cinema, architectuur en zelfs gastronomie de officiële socialistisch-realistische stijlfiguren. Hoewel deze strenge regels na Stalins dood enigszins werden versoepeld, bleef de 1953,Sovjetregering tot in de jaren tachtig vasthouden aan een mildere vorm van socialistisch realisme.33

De Sovjet-agitprop en het socialistisch realisme hebben een aanzienlijke erfenis nagelaten op de manier waarop de Russen zowel de term "cultuur" als hun eigen nationale cultuur opvatten. In een poging om de psyche van de "nieuwe Sovjet-mens" te ontwikkelen, drong de officiële propaganda erop aan dat burgers kul'turnyi ("gecultiveerd") moesten zijn. Goede communisten waren veel meer dan onvoorwaardelijke dienaren van de Partij. Zij zouden geletterde, zelfbewuste bouwers zijn van een nieuwe socialistische samenleving. Alomtegenwoordige propagandaposters herinnerden de Sovjets eraan dat "gecultiveerde" mensen goede manieren en hygiëne zouden gebruiken. De Sovjetpropaganda drong er ook op aan dat zij verfijnde bezitters van "cultuurgoederen" zouden zijn, waaronder camera's en muziekinstrumenten.34

Na in de onmiddellijke nasleep van de revolutie te hebben geflirt met vernieuwende kunstvormen als futurisme en constructivisme, besloot de Sovjetstaat onder Stalin het culturele erfgoed van Keizerlijk Rusland voor eigen doeleinden te heroveren. De officiële leerplannen bepaalden dat jonge Russen zowel Tolstoj en Poesjkin als Marx en Lenin moesten bestuderen, en de wired speakers die in de Russische steden alomtegenwoordig werden, stelden de pas verstedelijkte inwoners bloot aan een gestaag dieet van klassieke Russische muziek die de meesten van hen in hun geboortedorpen nooit hadden gehoord. Sovjet-burgers

 

32   Sheila Fitzpatrick, ed., Everyday Stalinism: Gewoon leven in buitengewone tijden: Sovjet-Rusland in de jaren dertig, New York: Oxford University Press, 1999, p. 9.

33   D. F. Markov en L.I. Timofeev, "Sotsialisticheskii realisme," Bol'shaia sovetskaia entsik- lopediia, 3e ed., Moskou: Sovetskaia entsiklopediia, 1969-1978.

34   Jukka Gronow, Kaviaar met champagne: Common Luxury and the Ideals of the Good Life in Stalin's Russia, New York: Bloomsbury, 2003; Fitzpatrick, 1999.

De 19e-eeuwse Russische cultuur werd door de zens geconsumeerd op een schaal die ten tijde van de tsaren ondenkbaar was.35 De Russische opvattingen over hun "traditionele cultuur" (in feite hun historische herinnering aan het tijdperk vóór 1917) worden tegenwoordig bepaald door de manier waarop deze door de Sovjetstaat werd onderwezen en gepopulariseerd.

Na het aantreden van Michail Gorbatsjov in 1985 begon de Sovjetregering verschillende onderdelen van de officiële ideologie van de Sovjet-Unie te verwerpen. In de nasleep van de mislukte staatsgreep van augustus 1991 verbood Boris Jeltsin de Communistische Partij zelf, waarmee een einde kwam aan elk vooruitzicht op een heropleving van de marxistisch-leninistische ideologie.36 Rusland moest nu zichzelf en zijn plaats in de wereld na de Koude Oorlog definiëren.

In de jaren negentig heeft de regering van president Jeltsin veel van de Sovjet-erfenis afgezworen, met name de agressieve pogingen om haar ideologie aan Rusland en de rest van de wereld op te leggen. Helaas heeft het repressieve, onliberale bewind van het land ervoor gezorgd dat het Rusland van na de Sovjet-Unie geen "bruikbaar verleden" heeft waarop het een post-Sovjetidentiteit als liberaal land naar Europees model kan bouwen. Dit gebrek aan historische basis, in combinatie met de mislukking van de economische hervormingen van Jeltsin, heeft bijgedragen tot de terugkeer naar autoritarisme onder Poetin in de jaren 2000.

Hedendaagse Russische officiële ideologie

In het eerste decennium van de 21e eeuw heeft de Russische regering ervan afgezien een officiële ideologie voor het land op te stellen. De aanzienlijke inkomsten uit de export van olie en gas zorgden voor een aanhoudende groei van de levensstandaard, waardoor het Kremlin populair werd zonder dat daarvoor uitgebreide ideologische rechtvaardigingen nodig waren. Ondanks het feit dat de Russische regering zich vaak bezighield met zeer onliberale praktijken, was haar retoriek

 

 

35   Vadim Volkov, "Het concept van Kul'turnost': Notes on the Stalinist Civilizing Pro- cess," in Sheila Fitzpatrick, ed., Stalinism: New Directions, New York: Routledge, pp.2000, 210-230.

36   Boris Jeltsin, de toenmalige president van de Russische Federatie, vaardigde op 6 november 1991 een decreet uit waarbij de Communistische Partij werd verboden en haar bezittingen werden genationaliseerd. In het Rusland van na de Sovjet-Unie bestaan verschillende communistische partijen, waarvan de Communistische Partij van de Russische Federatie van Gennady Ziuganov, die in 1993 werd opgericht, de belangrijkste is. Jeff Berliner, "Jeltsin verbiedt Communistische Partij," United Press International, 6 november, 1991.

klonk vaak als dat van een seculier westers land, met verklaringen van steun voor pluralisme, tolerantie en mensenrechten.

Het ontbreken van een officiële ideologie creëerde een vacuüm dat door veel verschillende groepen in Rusland werd nagestreefd. De dramatische opleving van de Russisch-orthodoxe kerk als kracht in het Russische politieke en culturele leven bood1991 een prominent alternatief systeem van waarden. De groeiende collusie tussen de orthodoxe kerk en de staat, die tot uiting kwam in de overdracht van waardevolle eigendommen die tijdens de Sovjetperiode waren genationaliseerd, maakte duidelijk dat het Kremlin de voorkeur gaf aan deze godsdienst boven andere.37 Ondertussen ontstonden er talrijke scholen van Russisch nationalisme. Deze omvatten de relatief onschuldige Rodina Partij, de bizarre capriolen van Vladimir Zjironovski, en het onheilspellende "Nationaal Bolsjevisme" van Eduard Limonov en Aleksandr Dugin, die elementen van het Sovjet-communisme en het fascisme trachtten te combineren.38 Misschien omdat hij geloofde dat nationalisme een potentiële bedreiging voor zijn eigen macht vormde, manoeuvreerde Poetin om deze groepen politiek te marginaliseren. Officiële verklaringen over liberale, egalitaire beleidsstandpunten die niet in het voordeel waren van etnische Russen, waren een nuttig instrument om de dreiging van nationalistische politieke entiteiten, zoals de Rodina-partij, te neutraliseren.39

Na de terugkeer van Poetin tot het presidentschap, en 2012vooral na de inbeslagneming2014 van de Krim, begon de Russische regering meer elementen van nationalistische retoriek als officieel beleid over te nemen. Hoewel het Kremlin ze niet als zodanig karakteriseert, vormen ze de basis van een officiële ideologie.

De actualisering van de Russische nationale veiligheidsstrategie die in december 2015 is uitgebracht, weerspiegelt de groeiende rol van nationalistische opvattingen in het veiligheidsbeleid van het land. De vorige versie van het document, pub-

37   Mikhail Strokan, "Church-State Relations and Property Restitution in Modern Russia", Washington, D.C.: Centrum voor Strategische en Internationale Studies, augustus.  18,2016.

38   Markus Mathyl, "De Nationaal-Bolsjewistische Partij en Arctogaia: twee neofascistische groeperingen in de politieke ruimte na de Sovjet-Unie," Patterns of Prejudice, Vol. No.  36,3,2002.

39   Na Rodina's electorale successen in het midden van de jaren 2000 hebben de autoriteiten de mogelijkheden van de partij om campagne te voeren sterk beperkt door haar politieke retoriek aan te vechten als "aanzetten tot etnische haat". Marlene Laruelle, "Rusland als een 'verdeelde natie', van landgenoten tot de Krim: A Contribution to the Discussion on Nationalism and Foreign Policy," Problemen van het postcommunisme, Vol. 62, No. 2, 2015.

De Europese Raad van Lissabon heeft2009, een evenwicht gevonden tussen multiculturele waarden en de bevestiging van een speciale rol voor de Russische taal en cultuur. Het stelde dat

De strategische doelstellingen van het waarborgen van de nationale veiligheid op het gebied van cultuur zijn:

•      verruiming van de toegang van grote delen van de bevolking tot de beste voorbeelden van binnen- en buitenlandse cultuur en kunst door de oprichting van moderne, territoriaal gespreide informatiebanken;

•      het scheppen van voorwaarden voor de stimulering van de creatieve zelfontplooiing van de bevolking, door verbetering van de systemen van culturele verlichting, de organisatie van vrijetijdsactiviteiten en buitenschoolse kunstzinnige vorming op grote schaal.40

In de Russische nationale veiligheidsstrategie van 2015 worden heel andere prioriteiten gesteld:

De strategische doelstellingen van het waarborgen van de nationale veiligheid op het gebied van cultuur zijn:

•      het behoud en de versterking van de traditionele Russische geestelijke en morele waarden als fundament van de Russische samenleving, en de opvoeding van kinderen en jongeren in een burgerlijke geest;

•      het behoud en de ontwikkeling van de gemeenschappelijke Rus- sische identiteit van de volkeren van de Russische Federatie en van het verenigd cultureel gebied van het land.41

Russische functionarissen noemden culturele erosie in de Russische veiligheidsstrategie van 2009 al een belangrijke bedreiging voor de nationale veiligheid, maar bij de herziening2015 was hun bezorgdheid nog veel groter. Het 2009document verklaarde dat "de belangrijkste bedreigingen voor de nationale veiligheid op cultureel gebied de dominantie zijn van de productie van massacultuur gericht op de spirituele behoeften van gemarginaliseerde groepen, en soortgelijke onwettige inbreuken op cultuurschatten". De huidige strategie vindt veel meer om zich zorgen over te maken:

40   Kremlin, Nationale veiligheidsstrategie tot2020 , Moskou, mei  12,2009.

41   Kremlin, Nationale veiligheidsstrategie van de Russische Federatie, Moskou, december 2015b.31,

Bedreigingen voor de nationale veiligheid op het gebied van cultuur zijn de erosie van traditionele Russische spirituele en morele waarden en de verzwakking van de eenheid van het multinationale volk van de Russische Federatie door middel van externe culturele en informatie-expansie (waaronder de verspreiding van massacultuurproducten van slechte kwaliteit), propaganda voor permissiviteit en geweld, en raciale, etnische en religieuze onverdraagzaamheid, alsmede de achteruitgang van de rol van de Russische taal in de wereld en van de kwaliteit van het onderwijs in Rusland en daarbuiten, pogingen om de Russische en de wereldgeschiedenis te vervalsen, en onrechtmatige inbreuken op cultuurgoederen.42

Om Rusland tegen interne en externe bedreigingen te beveiligen, beveelt hij verscheidene maatregelen aan, waaronder de volgende:43

•      erkenning van de eminente rol van cultuur bij het behoud en de versterking van de traditionele Russisch-morele en culturele waarden en bij de versterking van de eenheid van het multinationale volk van de Russische Federatie;

•      het waarborgen van de culturele soevereiniteit van de Russische Federatie door middel van maatregelen ter bescherming van de Russische samenleving tegen de externe verbreiding van ideologieën en waarden en destructieve informatie en psychologische effecten, de uitvoering van controle in de informatiesfeer, en het voorkomen van de verspreiding van extremistische producten, geweldspropaganda en raciale, religieuze en interetnische onverdraagzaamheid.

"Traditionele Russische morele en spirituele waarden" zijn uitgegroeid tot een kernbegrip in de opkomende Russische ideologie. Volgens de Russische nationale veiligheidsstrategie van 2015 dient "het historisch gegroeide systeem van verenigde spirituele-morele en cultureel-historische waarden, alsmede de onderscheidende culturen van de multinationale volkeren van de Russische Federatie als een onvervreemdbaar onderdeel van de Russische cultuur" als "het fundament van de gemeenschappelijke Russische identiteit van de volkeren van de Russische Federatie". Gezien de geschiedenis van Rusland als zowel feodaal rijk als totalitair socialistisch land, en de onwil waarmee de minderheidsgroepen van het land werden

42   Kremlin, 2015b.

43   Kremlin, 2009.

opgenomen in Rusland, is de inhoud van deze "historisch gegroeide" collectieve waarden verre van vanzelfsprekend. In de veiligheidsstrategie worden zij als volgt gedefinieerd:

Tot de traditionele Russische geestelijke en morele waarden behoren de voorrang van het geestelijke boven het materiële, de bescherming van het menselijk leven en van de mensenrechten en vrijheden, het gezin, creatieve arbeid, dienstbaarheid aan het vaderland, de normen van moraal en zedelijkheid, humanisme, liefdadigheid, billijkheid, wederzijdse bijstand, collectivisme, de historische eenheid van de volkeren van Rusland, en de continuïteit van de geschiedenis van ons moederland.44

Het vage verband van veel van de waarden die in het document worden opgesomd met het historische verleden van Rusland toont aan hoe nieuw het begrip "traditionele Russische waarden" is geconstrueerd. Noch de tsaristische theorie van de officiële nationaliteit, noch het marxisme-leninisme van de Sovjet-Unie bieden veel bruikbaar materiaal voor het opbouwen van een levensvatbare ideologie voor een kapitalistisch, grotendeels veilig 21e-eeuws Rusland. Het a-historische karakter en de vaagheid van "traditionele Russische spirituele en morele waarden" zijn zowel sterke als zwakke punten voor de Russische staat. Een te direct verband met de moreel twijfelachtige waarden van het tsaristische en Sovjet-Rusland zou bezwaren oproepen in verschillende delen van de Russische samenleving. Tegelijkertijd zijn Russische critici uit het hele politieke spectrum het er over eens dat de officieel verklaarde waarden inhoudsloos zijn.

Russische binnenlandse mediaomgeving

Tijdens de Sovjetperiode waren de gedrukte en omroepmedia in de Sovjet-Unie alle ondergeschikt aan het centrale staatsgezag. Na de ineenstorting van de Sovjet-Unie werden veel van de media in het land geprivatiseerd en ontstonden er nieuwe mediakanalen in particulier bezit. In de jaren negentig en het begin van de jaren 2000 bouwden oligarchen als Vladimir Gusinsky media-imperia op, en sommigen, zoals Boris Berezovski en Michail Chodorkovski, probeerden hun mediabezittingen voor politieke doeleinden te gebruiken. Om deze bedreigingen voor zijn bewind te neutraliseren, gebruikte Poetin een gemengde strategie van renationalisatie en onteigening om ervoor te zorgen dat grote

44   Kremlin, 2015b.

zouden de omroepmedia in vriendelijke handen zijn. Vandaag de dag zijn bijna alle Russische televisie-, radio- en perszenders bevriend met de regering van Poetin, op een handvol uitzonderingen na.

Televisie

Hoewel kabel- en satellietdiensten de laatste jaren aanzienlijk aan marktaandeel hebben ingeboet, blijft omroeptelevisie het dominante medium in Rusland. De meeste grote Russische televisie-omroepen zijn geheel of gedeeltelijk in handen van de overheid. De Russische staatstelevisie- en radio-omroepmaatschappij, een staatsomroep, is eigenaar en exploitant van Rossiia, terwijl het Federaal Agentschap voor het Beheer van Staatseigendommen (Rosimushchestvo) een meerderheidsaandeel heeft in Pervyi Kanal (Channel One). In andere gevallen is de staat meer indirect eigenaar: TNT en NTV zijn eigendom van Gazprom Media Holdings, dat op zijn beurt eigendom is van Gazprombank, die door de Russische regering wordt gecontroleerd dankzij haar preferente aandelen. Gazprom Media Holdings heeft een minderheidsaandeel in de National Media Group, die eigenaar is van het in Sint-Petersburg gevestigde Channel 5, maar de meerderheidsaandeelhouder Yurii Kovalchuk is een persoonlijke vriend van Vladimir Poetin. 45 Dozhd' ("Regen") is het enige regeringskritische televisiekanaal in Rusland, maar het bereikt slechts een zeer beperkt publiek.46 Grote Russische kabelproviders hebben de doorgifte begin 2014 stopgezet, en het kan niet rechtstreeks naar kijkers uitzenden omdat de regering het niet heeft opgenomen in de lijst van zenders die digitale uitzendkanalen kregen toegewezen.47 Deze formele en informele mechanismen van staatscontrole beperken in ernstige mate de mogelijkheden om de televisie in te zetten om kritiek te leveren op de regering-Poetin voor het binnenlandse publiek.

 

 

45   Steven Lee Myers, Jo Becker, and Jim Yardley, "Private Bank Fuels Fortunes of Putin's Inner Circle," New York Times, 28 september 2014.

46   TV Dozhd" werd gedwongen om te pionieren met een op abonnementen gebaseerd bedrijfsmodel dat slechts een kleine fractie van zijn vroegere kijkerspubliek bereikt. In februari 2016 had de zender nog maar 70.000 betaalde abonnees, terwijl er onder het oude model miljoenen Russen maandelijks naar hadden gekeken. "Nazvano nyneshnee kolichestvo podpischeka telekanala 'Dozhd,'" sat-world.net, 23 februari 2016.

47   Maria Tsvetkova, "Russisch tv-kanaal ziet censuur na uit de lucht te zijn gehaald," Reuters, 19 januari 2014.

Radio

Hoewel de radio in de Sovjettijd een belangrijk middel was om het Russische publiek te bereiken, speelt zij vandaag de dag een veel minder belangrijke rol. Omdat door de immense omvang van de Sovjet-Unie een groot deel van het land buiten het bereik van conventionele radiotransmissies lag, begon de Sovjetregering tijdens de naoorlogse periode met de massaproduktie van kortegolfradio-ontvangers. Dit creëerde de mogelijkheid voor westerse regeringen om Sovjetluisteraars in hun eigen huizen te bereiken, waarvan Radio Liberty en Radio Free Europe maximaal gebruik probeerden te maken. Vandaag luisteren nog maar weinig Russen naar kortegolfradio, en de meeste Russische kortegolfzenders uit de Koude Oorlog hebben hun deuren gesloten.48 Ook andere vormen van radio hebben sinds 1991 te maken gehad met een massale daling van het aantal luisteraars of zijn gesloten. AM-radio op de lange golf was een alomtegenwoordig kenmerk van Sovjetradio's, maar werd in Rusland volledig afgeschaft vanaf AM-radio2014.49 op de middellange golf is ook door de Russische staatsradio-omroepen afgeschaft, maar wordt nog steeds gebruikt door religieuze en sommige regionale stations. FM-radio wordt gedomineerd door muziekzenders en een paar staatszenders, zoals Radio Rossiia en Radio Mayak. FM-radio is ook de thuisbasis van Ekho Moskvy ("Echo van Moskou"), een nieuws- en praatzender gericht op de intelligentsia. Ekho Moskvy, dat historisch gezien bekend staat als een regime-kritische zender, onderging in 2012 een grondige reorganisatie op aandringen van zijn eigenaar, Gazprom Media Holdings.50 Als gevolg van de algehele staatsoverheersing, veranderingen in luisterpatronen en de aangetoonde bereidheid om in te grijpen tegen omroepen die het regime onwelgevallig zijn, is radio voor externe actoren niet langer een aantrekkelijk middel om een Russisch publiek te bereiken.

 

 

 

48   Sinds juli 2017 heeft de Russischtalige dienst van Radio Free Europe/Radio Liberty, Radio Svo- boda, de kortegolfuitzendingen gestaakt en zendt alleen nog zeven uur per dag uit in de regio Moskou via AM. "RFE/RL's Russische dienst: Radio Svoboda," Radio Free Europe/Radio Lib- erty, 1 mei 2017.

49   "BBC: Rossiia postilas' s epokhoi dlinnovilnogo veshchaniia," InoTV, januari  12,2014.

50   "Gazprom-Media verandert directeur bij Ekho Moskvy," Radio Free Europe/Radio Liberty, 19 maart 2015.

Gedrukte media

Zoals in de meeste landen verliezen kranten en tijdschriften in Rusland hun lezerspubliek naarmate de penetratie van het internet toeneemt. Veel kranten uit het Sovjettijdperk blijven verschijnen, zoals Izvestiia en Argumenty i Fakty, maar hun lezerspubliek is enorm gedaald ten opzichte van de niveaus van de jaren tachtig. Veel kranten zijn in handen van dezelfde staatsbedrijven en particulieren die ook de tv- en radiozenders controleren. De Russische wet bepaalt dat kranten niet in buitenlandse handen mogen zijn. De National Media Group is eigenaar van Izvestiia, en het stadsbestuur van Moskou is eigenaar van Argumenty i Fakty. Toch is er veel meer diversiteit in de Russische krantenpublicaties dan in de televisie en radio. Een van de grootste kranten van Rusland, Nezavisimaia Gazeta, is eigendom van redacteur Konstantin Remchukov. De krant Novaia Gazeta, opgericht in is1993, eigendom van een collectief en is een van de enige publicaties in het land die aan onderzoeksjournalistiek doet. Novaia Gazeta heeft een respectabele oplage voor een Russische krant, maar haar onderzoeksjournalistiek is gevaarlijk gebleken voor haar verslaggevers, van wie er ten minste vijf zijn vermoord.51

Internet

In vergelijking met de omroep en de gedrukte media is het internet voor buitenlanders een aantrekkelijker middel om het Russische binnenlandse publiek te bereiken. Vanaf 1998 maakten 2017,internetgebruikers ongeveer procent70 uit van de Russische bevolking.52 Vergeleken met buurland China heeft Rusland van oudsher een betrekkelijk non-interventionistisch beleid gevoerd ten aanzien van de regulering van het internet. Er zijn echter tekenen dat de Russische regering een beleid van online-censuur overweegt, deels om vermeende "informatieveiligheidsdreigingen" van buitenlandse mogendheden tegen te gaan.

Het Russischtalige internet (in het Russisch "Runet" genoemd) omvat zowel gelokaliseerde versies van internationale diensten, zoals Google, als alternatieven van eigen bodem, zoals het zoekpro-

 

51   Het Comité ter Bescherming van Journalisten telt vijf medewerkers van Novaja Gazeta die zijn vermoord: Natalya Estemirova, Anastasiya Baburova, Anna Politkovskaya, Yuri Shchekochikhin, en Igor Domnikov. Comité ter bescherming van journalisten, "Journalisten vermoord in Rusland", ongedateerd.

52   "Auditoriia Runeta perestala rasti," Meduza, januari  26,2017.

aanbieder Yandex.53 Bedrijven als Yandex, Mail.Ru en het sociale netwerk VKontakte concurreren op de lokale markten met gemak met hun grotere internationale concurrenten. Het belangrijkste kenmerk van het Russischtalige internet naar Russische historische maatstaven is echter dat het gewone burgers toegang geeft tot een buitengewone hoeveelheid informatie over vrijwel elk onderwerp, waaronder veel dat in de Sovjettijd als zeer geheime staatsgeheimen zou zijn beschouwd. Door de wijdverbreide piraterij van alles van boeken tot financiële documenten, anonieme bloggers en online discussieforums die fungeren als clearinghouses voor geruchten, heeft het internet het tekort aan informatie dat de Sovjetburgers onderdrukte, veranderd in een vrijbrief. Zoals het geval is met het internet in andere landen, varieert de kwaliteit van deze informatie vaak dramatisch, en in veel gevallen dient het om meer te verwarren dan te verlichten.

Toen het belang van het internet voor de Russische binnenlandse politiek duidelijk werd, begon de Russische regering de belangrijkste bedrijven aan soortgelijke formele en informele controlemechanismen te onderwerpen als de meer traditionele media. Een van deze stappen was de verwerving door oligarch en Poetin-bondgenoot Alisher Usmanov van een meerderheidsbelang in VKontakte, waarna de oprichter Pavel Durov uit het bedrijf werd gezet. Durov ontvluchtte Rusland en verklaarde dat hij "niet van plan was terug te keren".54 Vandaag is de Russische technologiesector geconcentreerd in een paar grote bedrijven waarvan het management kan worden vertrouwd om het Kremlin niet te tarten, namelijk Yandex en Mail.Ru (dat nu naast de online veilingsite Molotok.ru ook VKontakte volledig in handen heeft).

Tot het begin van de jaren 2010 stelde de Russische regering zich niet aan de regels van het internet, maar onthield zich van censuur en liet bepaalde vormen van cybercriminaliteit bloeien. De Russische wet verbood het bezit van kinderporno niet en werkte de handel in deze inhoud in de hand, en de Russische regering kneep een oogje dicht

 

53   Daarentegen blokkeert de Chinese "Great Firewall" sinds 2009 YouTube, Facebook en Twitter; Jonathan Sullivan, "China's Weibo: Is Faster Different?" New Media and Society, Vol. 16, No. 1, 7 februari 2013.

54   Danny Hakim, "Ooit gevierd in Rusland, kiest de programmeur Pavel Durov voor ballingschap," New York Times, 2 december 2014.

aan cybercriminelen die profiteerden ten koste van buitenlanders. Deze per- missieve houding wekte de woede op van zowel binnenlandse als buitenlandse critici, die de cyberspace zagen als een beerput van wetteloosheid en immoraliteit. Vreemd genoeg bleef dit beleid bestaan ondanks het bestaan vanaf de jaren negentig van een programma van de Russische Federale Veiligheidsdienst, het "Systeem voor Operatieve Onderzoeksactiviteiten" (SORM in het Russisch), dat vereiste dat alle internetproviders op eigen kosten een duplicaat van al hun netwerkverkeer naar de FSB stuurden.55 De Russische regering trad pas hard op tegen illegaal internetverkeer toen zij daartoe gemotiveerd werd om afwijkende meningen te onderdrukken.

Tijdens de "winter van onvrede" van 2011-2012 gebruikten duizenden pro-testers het internet om acties tegen het Kremlin te mobiliseren en te coördineren. Het was geen toeval dat in november een nieuwe wet op de regulering van het inter- net in werking trad. Deze 2012.wet stelde een "zwarte lijst" van websites op die alle Russische internetproviders verplicht moesten afsluiten of blokkeren. Ogenschijnlijk bedoeld om kinderen te beschermen tegen gevaren als pornografie, protesteerden critici (waaronder Russische internetbedrijven) onmiddellijk dat dit in werkelijkheid een poging was om censuur op te leggen. Daarop2013, volgde een "anti-LGBT-propagandawet", die tot doel had "minderjarigen te beschermen tegen materiaal dat niet-traditionele seksuele relaties promoot". In februari 2014 werd een "Wet op het voorafgaand blokkeren van websites" van kracht, die bepaalt dat sites die "aanzetten tot extremisme of rellen" kunnen worden geblokkeerd zonder waarschuwing of een duidelijk mechanisme om ze weer te deblokkeren. Tijdens de annexatie van de Krim werd deze wet gebruikt om een aantal websites van de oppositie te blokkeren. Een andere wet eiste2014 dat alle bloggers met meer dan een lezerspubliek 3,000zich registreerden bij de overheid en zich hielden aan de wetten die gelden voor media-uitzendingen.56 Ten slotte werd2016 een wet aangenomen die eiste dat alle Russische mediakanalen hun buitenlandse eigendom tegen het einde van het jaar zouden terugbrengen tot percent20 of minder.

 

 

 

55   Andrei Soldatov en Irina Borogan, "Russia's Surveillance State", World Policy Journal, Vol. XXX, No. 3, Fall 2013.

56   Jaclyn A. Kerr, "Verkoeling van de overwinning: Russia Targets Bloggers Amid Celebrations," Indepen- dent Journalism 101 [voorheen Journalistiek voor Verandering], 13 mei, 2014.

in werking gesteld, met een duidelijke impact op regimekritische kranten en websites.57

Deze wetten hebben de activiteiten van Russische websites die kritiek hebben op de regering van Poetin ernstig beperkt. De Russische online nieuwsuitgangen Gazeta.ru en Lenta.ru werden duidelijk minder onafhankelijk, en de oppositiewebsites Grani.ru, EJ.ru, en Kasparov.ru, evenals de LiveJournal blog van Alexei Naval- ny, werden geblokkeerd vanwege hun vermeende "extremisme".58 Er zijn aanwijzingen dat regeringsleiders het internet nog veel extremer zullen controleren als zij dat nodig achten. Sommige Roemeense functionarissen hebben het idee geopperd om een "noodschakelaar" te creëren waarmee Russische burgers in een oogwenk van het wereldwijde internet kunnen worden afgesloten. Rusland krijgt ook Chinese hulp bij het opzetten van de infrastructuur die nodig is voor een uitgebreidere censurering van het binnenlandse internet.59 Bovendien geniet Poetins beleid op dit gebied de steun van de bevolking - een meerderheid van de Russen is het ermee eens dat internetcensuur noodzakelijk is - wellicht omdat men zich voorstelt hoe het Russischtalige internet was voordat er meer controle werd uitgeoefend.60

 

Beleidsmaatregelen om de binnen- en buitenlandse steun voor het Russische regime te verminderen

Het Kremlin beschikt over een aantal voordelen, waaronder een nauwe controle over de binnenlandse media en de veiligheidsdiensten, waardoor pogingen om de binnenlandse steun aanzienlijk te verminderen moeilijk zijn. Niettemin brengt de uiterst corrupte, semi-autoritaire bestuursvorm van het Kremlin ook een aantal zwakke punten met zich mee die kunnen worden benut om de legitimiteit van het Kremlin in twijfel te trekken of de Russische ontevredenheid over de regering te vergroten.

 

57   J. A. Kerr, Authoritarian Management of (Cyber-) Society: Internet Regulation and New Political Protest Movements, dissertatie, Georgetown University, pp.2016, 230-231.

58 Kerr, p2016,. 236.

59   Reilly, 2016.

60   Adam Taylor, "60 Percent of Russians think Internet Censorship Is Necessary, Poll Finds," Washington Post, 18 november 2016b.

Wij zullen hieronder vier mogelijke maatregelen bespreken om deze kwetsbaarheden uit te buiten. De eerste drie zijn gericht op de binnenlandse steun van het regime en de vierde op zijn internationale.

 

Maatregel 1: Corruptie in het Russische kiesstelsel aan de kaak stellen

Westerse actoren zouden de binnenlandse legitimiteit van het Poetin-regime kunnen helpen verminderen door een informatiecampagne te voeren om de corruptie bij de Russische verkiezingen aan het licht te brengen. Dit zou het volgende kunnen inhouden : gecentraliseerde inzameling en bundeling van meldingen van fraude of het vullen van stembiljetten ; statistische analyses van de stemtotalen om na te gaan welke cijfers waarschijnlijk vervalst zijn en prognoses van wat de alternatieve of "echte" verkiezingsresultaten zouden zijn geweest zonder fraude ; en korte video- of documentaireprodukties waarin de nadruk wordt gelegd op de omvang van de onregelmatigheden, met inbegrip van reeds beschikbaar beeldmateriaal waarop incidenten met het vullen van stembiljetten te zien zijn. Dergelijke in het Russisch geproduceerde inhoud zou op grote schaal kunnen worden verspreid via het Russischtalige inter- net en de sociale media. De financiering zou niet van de Amerikaanse regering kunnen komen, maar van andere actoren waar Russische burgers minder reflexmatig vijandig tegenover zouden staan, of waarvan de oorspronkelijke bron minder duidelijk is. Dit zou op andere plaatsen kunnen worden aangevuld met uitgelekte informatie van plaatselijke Russische verkiezingsfunctionarissen die de fraude planden of coördineerden; gezien de omvang van de fraude die gewoonlijk wordt gemeld, lijkt het waarschijnlijk dat deze informatie kan worden verkregen. Het is vermeldenswaard dat dit de strategie is die de Russische inlichtingendiensten hebben gekozen om Westerse landen af te leiden en te destabiliseren.61

Tijdens de presidentsverkiezingen van 2018 werden pogingen ondernomen om de mislukkingen en de corruptie in het regime van Vladi- mir Poetin aan de kaak te stellen, maar dit bleek een moeilijk doelwit. Poetin bleef over het algemeen populair in Rusland volgens opiniepeilingen, en serieuze uitdagers voor zijn elec- tie bleven uit. Andere overheidsniveaus in Rusland zijn echter veel minder populair. Voor een deel lijkt dit te wijzen op een politieke strategie van het Kremlin om andere actoren de schuld te geven van de tekortkomingen van de regering en Poetin te isoleren. Maar het weerspiegelt ook het feit dat, hoewel de meeste burgers niet rechtstreeks in contact staan met het presidentschap, zij veel meer rechtstreeks contact hebben met en kennis hebben van meer lokale leiders. A

61   Office of the Director of National Intelligence, 2017.

Een westerse voorlichtingsstrategie, gericht op het aan de kaak stellen van fraude, gebrek aan concurrentie en andere tekortkomingen van de lokale verkiezingen voor de Doema, die voor volgend jaar zijn gepland, en 2021,de regionale gouverneurs en lokale parlementen, gespreid zodat er elk jaar in verschillende regio's verkiezingen worden gehouden, zou doeltreffender kunnen zijn en een cumulatief effect kunnen hebben op de algemene perceptie van de legitimiteit van het Poetin-systeem. Regionale gouverneurs zouden een bijzonder doeltreffend doelwit kunnen zijn, gezien de lukrake wijze waarop zij de afgelopen tien jaar tussen lokaal gekozen en door de nationale regering benoemde bestuurders hebben geschommeld, waardoor de onzekerheid over wat nu precies de legitieme regels voor hun selectie moeten zijn, nog is toegenomen.62

Potentiële voordelen

Het afnemen van het geloof van de Russen in de legitimiteit van de wijze waarop hun leiders aan de macht komen, kan de ontevredenheid over het regime doen toenemen, hetgeen kan leiden tot protesten, gebrek aan samenwerking met de regering, grotere emigratie van geschoolde werknemers en academici, en andere gebeurtenissen die het regime kunnen afleiden of verzwakken. In een extreem geval zou een dergelijke strategie theoretisch tot een regimewisseling kunnen leiden, hoewel een dergelijke gebeurtenis onwaarschijnlijk is, of op zijn minst onwaarschijnlijk voor een groot deel aan Westerse inspanningen kan worden toegeschreven.

Risico's

Het risico van een dergelijke informatiecampagne is dat klachten over onregelmatigheden bij de verkiezingen door het Russische publiek in toenemende mate worden afgedaan als door het buitenland gesponsorde propaganda. Plaatselijke Russische activisten die een groot deel van de verslaggeving genereren die door deze campagne zou worden verzameld, zouden er ten onrechte van kunnen worden beschuldigd buitenlandse agenten te zijn en aan represailles worden onderworpen. Een gezamenlijke poging om het vertrouwen in het Russische kiesstelsel te ondermijnen zou Rusland er ook toe kunnen brengen zijn eigen, reeds uitgebreide inspanningen in dit verband om westerse democratieën aan te vallen, nog op te voeren. Mochten de Westerse inspanningen succesvol zijn in het creëren van grootschalige verstoringen en een gebrek aan vertrouwen, dan zou het Kremlin kunnen reageren door zich naar binnen te keren om de ontevredenheid te temperen, maar het zou ook kunnen reageren door

62   Andrew Roth, "Rusland: New Law Allows Governors to Be Appointed, Undoing Reform," New York Times, 2 april 2013; Vladimir Ryzhkov, "Verenigd Rusland Wint Verkiezingen maar

en een afleidingsconflict in het buitenland na te streven dat tegen de westerse belangen ingaat.

Waarschijnlijkheid van succes

Aangezien de meeste mediabronnen door de staat worden gecontroleerd, zou het bereiken van een groot Russisch publiek met een dergelijke campagne moeilijk maar niet onmogelijk zijn. Ten eerste zou een geavanceerde internetcampagne voor Rusland moeilijk volledig te blokkeren zijn. Anderzijds toont het succes van de documentaire op YouTube van Alexei Navalny, waarin hij premier Dmitri Medvedev beschuldigt van corruptie, aan dat grotere effecten mogelijk zijn63 , hoewel een Amerikaanse campagne waarschijnlijk een beperkt publiek zal bereiken, dat de gepresenteerde informatie waarschijnlijk al gelooft. Ook al wordt de campagne niet zo breed verspreid, toch zou een dergelijke op het Westen gebaseerde campagne kunnen helpen om een reeds sceptisch stedelijk en beter opgeleid publiek aan te zetten tot meer actie. Het blijft ook onzeker of verkiezingsfraude in Rusland een mobiliserende factor kan zijn. Het land kent geen echte traditie van concurrerende, eerlijke verkiezingen, zodat schendingen van verkiezingsregels en -normen wellicht minder verontwaardiging oproepen dan andere kwesties.

Maatregel 2: De perceptie doen afnemen dat het regime het algemeen belang nastreeft

In plaats van zich te concentreren op de manier waarop Russische functionarissen aan de macht komen, of in aanvulling daarop, zouden de Westerse inspanningen zich kunnen richten op de tekortkomingen van wat die functionarissen doen als ze eenmaal aan de macht zijn. Hoewel kwesties als de moord op en de represailles van critici van het binnenlandse regime, de ware omvang van de Russische betrokkenheid bij het conflict in Oekraïne en de economische kosten die het Russische volk worden opgelegd door Poetins confronterende benadering van het Westen stuk voor stuk aspecten van het Russische beleid belichten die negatieve gevolgen hebben voor zijn burgers, vinden zij in de Russische samenleving wellicht minder weerklank dan verwacht. De officiële ideologieën en verhalen van het regime, waarin de nadruk ligt op de verdediging van het Russische volk tegen een decadent, immoreel Westen, zijn ten dele geconstrueerd om het regime te beschermen tegen bezorgdheid over deze kwesties. Pogingen van het Westen om de kosten van dit beleid te benadrukken, kunnen daarom

 

 

63 Ioffe, 2017.

minder doeltreffend om het vertrouwen in het regime te verminderen, en kan zelfs door grote delen van het Russische publiek zonder meer worden verworpen.

Een gebied waarop het regime echter bijzonder kwetsbaar lijkt voor beschuldigingen dat het er niet in slaagt het Russische volk te dienen, is corruptie. Het Russische regime onder president Poetin is corrupt op grote schaal.64 Door gebruik te maken van hun invloed op regelgevende instanties en het rechtssysteem, om nog maar te zwijgen van de controle van de staat over belangrijke economische activa zoals de exploitatie van fossiele brandstoffen, zijn oligarchen en regeringsfunctionarissen in staat geweest enorme fortuinen te vergaren met illegale of quasi-legale middelen, en dit alles op een wijze die afhankelijk is van de voortdurende steun voor president Poetin.65 Voorts is het waarschijnlijk dat president Poetin persoonlijk bij dergelijke activiteiten betrokken is en zelf enorm rijk is geworden tijdens zijn ambtsperiode.66 Hoewel de meeste Russen niet persoonlijk worden geconfronteerd met corrupte praktijken waarbij oligarchen betrokken zijn, worden zij wel vaker geconfronteerd met kleine, lokale corruptie, waardoor de bezorgdheid over beschuldigingen van corruptie meer weerklank kan vinden. Corruptie biedt het publiek ook een alternatieve verklaring voor de dalende Russische levensstandaard, een verklaring die voor het regime veel moeilijker is af te wenden dan de gevolgen van westerse sancties. Russische ideologieën en verhalen beschermen politici niet effectief tegen de ontevredenheid van het publiek over corruptie. Russische ideologieën die de nadruk leggen op bedreigingen voor de natie, lijken juist te vragen om een zeer effectieve regering die het Russische volk in moeilijke tijden beschermt. Door te benadrukken dat het huidige regime op dramatische wijze niet aan deze norm voldoet, kunnen beschuldigingen van corruptie weerklank vinden bij een publiek dat anders misschien de doelstellingen van het regime zou steunen.

De anticorruptieprotesten in maart en juni 2017 trokken tienduizenden mensen door het hele land, ondanks het in de meeste gevallen ontbreken van officiële sancties om de bijeenkomsten te houden, wat de potentie

 

64   Volgens een schatting uit 2009 bedragen de kosten van het smeergeld dat jaarlijks in Rusland wordt betaald ongeveer een derde van het bbp, namelijk 318 miljard dollar. Zie Fred Weir, "Russia Corruption Costs $ 318 Billion-One-Third of GDP," Christian Science Monitor, 23 november 2009.

65   Karen Dawisha, Poetin's Kleptocratie: Who Owns Russia? New York: Simon and Schuster, 2014, pp. 313-325; Masha Gessen, "The Myth of the Russian Oligarchs," New York Times, 10 december 2014.

66 Dawisha, blz2014,. 1-4, 10-11.

het belang van corruptie als politiek vraagstuk.67 Deze protesten waren grootschalig voor Rusland, vooral omdat ze geen officiële toestemming hadden om door te gaan, wat betekende dat de demonstranten strafrechtelijke vervolging riskeerden door deel te nemen.68 Navalny, de organisator van de protesten, had de protesten in maart zo gepland dat ze volgden op de publicatie van een documentaire over beschuldigingen van corruptie aan het adres van Medvedev.69 In april werd Navalny2017, buiten zijn kantoor met geweld aangevallen, waarbij hij ernstige verwondingen aan zijn rechteroog opliep.70 Hij stelde zich kandidaat voor de presidentsverkiezingen2018, maar kon zich niet kandidaat stellen wegens een eerdere strafrechtelijke veroordeling op grond van beschuldigingen die alom als verzonnen werden beschouwd.71 Desondanks is hij in Rusland de leiding blijven nemen bij de corruptiebestrijding, ondanks tegenstand van het regime.72 Het lijkt zeer waarschijnlijk dat westerse inlichtingendiensten reeds beschikken over duidelijke bewijzen van corruptie door een reeks Russische functionarissen of deze kunnen verwerven, gezien de kennelijk wijdverspreide aard en de grootschaligheid van de corruptie. Indien schadelijke informatie kan worden verkregen, kan deze natuurlijk officieel worden vrijgegeven, met alle bevestigende details en authen- ticatie, of via een tussenpersoon worden gelekt, zoals de Russische inlichtingendiensten doen met WikiLeaks.73 Verspreiding zou voornamelijk via internet moeten gebeuren, omdat officiële media-aandacht voor dergelijke beschuldigingen onwaarschijnlijk zou zijn. Navalny's Medvedev-documentaire van 50 minuten heeft echter een verrassend grote verspreiding gekregen in

 

67 Ioffe, 2017; "Navalny gevangen, meer dan gedetineerden1,100 bij protesten in Rusland," 2017.

68 Ioffe, 2017.

69   Oliphant, 2017.

70   Andrew E. Kramer, "Kremlincriticus Aleksei Navalny zegt dat aanval hem grotendeels blind aan een oog heeft achtergelaten." New York Times, 2 mei 2017.

71   "VS kondigt nieuwe tank- en artillerie-inzet aan in Europa," BBC, 23 juni 2015.

72   "Russia Moves to Block Navalny's Latest Investigation," Associated Press via Business Insider, 10 februari 2018.

73   Office of the Director of National Intelligence, 2017. Ter verduidelijking: het lijkt zeer af te raden dat westerse inlichtingendiensten proberen rechtstreeks samen te werken met anti-corruptiegroepen in Rusland, zoals Navalny's Anti-Corruption Foundation. Een dergelijke samenwerking zou de doeltreffendheid van die groepen in Rusland ondermijnen en hun leden een groter risico op gevangenisstraf of de dood opleveren. In plaats daarvan zouden Russischtalige verkooppunten buiten Rusland moeten worden gevonden of opgericht.

alleen al tussen maart en juni 2017 meer dan 20 miljoen keer bekeken op YouTube. 74 Hoewel beschuldigingen tegen hoge functionarissen, waaronder Poetin zelf, waarschijnlijk de meeste aandacht zullen krijgen, kunnen gerichte beschuldigingen tegen lokale functionarissen, zoals gouverneurs, opmerkelijke effecten hebben, vooral als ze worden gecombineerd met pogingen om aan te tonen dat hun verkiezingen op frauduleuze wijze zijn gewonnen.

Potentiële voordelen

Een informatiecampagne die nog meer bewijzen aan het licht brengt voor de wijdverspreide corruptie van het huidige regime in Rusland, kan de legitimiteit van de staat nog meer op de proef stellen. De publieke bezorgdheid over corruptie lijkt in Rusland een bredere bron van ontevredenheid te zijn dan andere kwesties, zoals de wreedheid van het regime of wangedrag in het buitenland. Bewijzen van corruptie kunnen daarom aanzetten tot grootschaliger protesten, zowel op lokaal als op nationaal niveau, afhankelijk van de ambtenaren tegen wie de protesten gericht zijn.

Bovendien kunnen bewijzen van corruptie tegen hooggeplaatste ambtenaren de steun van de elite voor het regime nog meer verdelen. Oligarchen en andere hoge ambtenaren lijken een ruwe overeenkomst met Poetin te hebben gesloten: zij zullen zich volledig buiten de politiek houden, behalve als zij Poetin steunen, en in ruil daarvoor zullen zij rijk en beschermd zijn en buiten het publieke oog vallen. Als het Kremlin probeert de publieke bezorgdheid over corruptie weg te nemen door enkele oligarchen of regeringsfunctionarissen te vervolgen, zou dat anderen ertoe kunnen brengen hun steun aan het regime te heroverwegen uit angst dat zij de volgende zijn, en elitegroepen fragmenteren, die tot nu toe hun gelederen grotendeels hebben gesloten ondanks moeilijkheden als de westerse sanciën. Hoewel het onwaarschijnlijk is dat zij tot de ineenstorting van het regime zullen leiden, zou de onenigheid tussen elites het Kremlin verder kunnen bezighouden en afleiden van andere bezigheden.

Risico's

De risico's van deze strategie zijn ook aanzienlijk. Ten eerste zou grotere druk op hoge Russische ambtenaren in verband met corruptie de regering ertoe kunnen aanzetten nog harder op te treden tegen binnenlandse corruptiebestrijding

74   "Navalny Video Accusing Medvedev of Corruption Posted on Government Websites," Radio Free Europe/Radio Liberty, 11 juni 2017.

groepen, waardoor hun werking en veiligheid in gevaar worden gebracht. Dit risico zou zelfs toenemen indien deze groepen volledig onafhankelijk van lekken van westerse inlichtingendiensten over bewijzen van corruptie zouden blijven opereren, en zou uiteraard nog toenemen indien coördinatie werd vermoed of vastgesteld. Ten tweede zou een dergelijke informatiecampagne waarschijnlijk een Russische reactie in natura uitlokken, waardoor de Russische hack- en lekkencampagnes tegen westerse politici zouden escaleren, met onvoorspelbare politieke gevolgen. Ten derde is het mogelijk dat Rusland zijn reactie niet beperkt tot een reactie "in natura" en in plaats daarvan besluit de confrontatie met het Westen op een ander gebied te laten escaleren, hetzij om te trachten lekken uit het Westen over Russische corruptie te ontmoedigen, hetzij om het binnenlandse Russische publiek af te leiden met een conflict in het buitenland.

Waarschijnlijkheid van succes

Wijdverspreide corruptie op grote schaal lijkt in Rusland een krachtig politiek vraagstuk te zijn, dat een aanzienlijk deel van het Russische publiek tot actie kan aanzetten en de indruk kan versterken dat het huidige regime onwettig is en niet in het belang van de bevolking handelt. Afhankelijk van het soort informatie dat wordt vrijgegeven, lijkt het potentieel om de Russische politiek en stabiliteit te beïnvloeden aanzienlijk. Het feit dat dergelijke informatie niet door de officiële media wordt verspreid, beperkt uiteraard het bereik en de snelheid van de verspreiding ervan. Voldoende overtuigende informatie zal zich echter waarschijnlijk viraal verspreiden via het Russischtalige internet, gezien de grote reeds bestaande bezorgdheid en de geringe bereidheid om officiële verslagen over deze kwestie te geloven. Het is moeilijk in te schatten of politieke volatiliteit en protesten zullen leiden tot een meer uitgebreid Rusland, dat minder in staat of geneigd is om westerse belangen in het buitenland te bedreigen, dan wel tot een Rusland dat meer geneigd is om vergeldingsmaatregelen te nemen of om afleidingsmanoeuvres uit te voeren, waardoor dit een strategie met een hoog risico is.

Maatregel 3: Aanmoedigen van protesten en andere vormen van geweldloos verzet

Net zoals voorlichtingscampagnes om het vertrouwen van het publiek in de wijze waarop de Russische functionarissen hun macht verwerven en uitoefenen te verminderen, de legitimiteit van het regime op lange termijn kunnen aantasten, zelfs als de publieke uitingen van ontevredenheid op korte termijn beperkt blijven ten aanzien van repressieve maatregelen, zo kunnen ook uitingen van publieke ontevredenheid, ongeacht hun motivering, de legitimiteit van het regime op lange termijn aantasten, zelfs als de publieke uitingen van

ontevredenheid op korte termijn beperkt blijven ten aanzien van repressieve maatregelen. de legitimiteit van het regime op zichzelf aan te vechten. Acties zoals grootschalige protesten, stakingen en verkiezingsboycots vormen een impliciete uitdaging aan het regime en laten alle burgers zien dat de legitimiteit van het regime niet door iedereen wordt gesteund. Tegen de achtergrond van een dalende levensstandaard kunnen dergelijke acties enorm gevaarlijk zijn voor de stabiliteit van het regime.

Er zijn tekenen dat delen van het Russische publiek dergelijke maatregelen in toenemende mate steunen. De anti-corruptieprotesten zijn verrassend grootschalig geweest, hoewel nog steeds kleiner dan de protesten die het voortbestaan van het regime zouden kunnen bedreigen. Bij de protesten in Oost-Duitsland in 1989, die tot de val van de Berlijnse muur leidden, waren daarentegen alleen al in Berlijn meer dan 1 miljoen mensen betrokken. 75 In Rusland ging de poging tot staatsgreep in augustus 1991, die leidde tot de ineenstorting van de Sovjet-Unie, gepaard met grootschalige protesten in het hele land, waaronder ten minste tienduizenden in Moskou. 76 De opkomst bij de Doema-verkiezingen van 2016 was, zelfs volgens officiële cijfers waarmee mogelijk is geknoeid, de laagste in de postcommunistische geschiedenis van Rusland.77 Stakingen als gevolg van onbetaalde lonen en economische nood kwamen steeds vaker voor na de economische neergang van na 2014 en deden zich in het hele land voor, zelfs in gebieden die politiek gezien sterke voorstanders zijn van president Poetin en Verenigd Rusland.78

Een westerse strategie om dergelijke acties op te voeren zou moeilijk uit te voeren zijn. Rusland heeft zeer effectieve binnenlandse veiligheidsdiensten, en elke directe coördinatie tussen lokale groepen en westerse regeringen, met name in het licht van de wet van 2015 die de meeste westerse niet-gouvernementele organisaties effectief verbiedt, zou kunnen leiden tot vervolging

 

 

75   Hanna King, "Oost-Duitsers Protest voor Democratie (De Vreedzame Revolutie), 1988-1990," Global Nonviolent Action Database, 10 oktober 2010.

76   Zein Nakhoda, "Verdediging van de Sovjetstaat tegen staatsgreep, 1991," Global Nonviolent Action Database, 14 mei 2011.

77   Shaun Walker, "Rusland blijft trouw aan Kremlin in verkiezing met record lage opkomst,"

The Guardian, september  19,2016.

78   Andrew E. Kramer, "Onbetaalde Russische arbeiders verenigen zich in protest tegen Poetin." New York Times, 21 april 2015.

of erger.79 Dit lijkt de openlijke westerse inspanningen te beperken tot een informatiecampagne van buitenaf, een campagne die waarschijnlijk het verzamelen of vrijgeven van schadelijke informatie over het regime, zoals besproken in de vorige twee beleidsopties, zou moeten combineren met het aanmoedigen van bepaalde vormen van directe actie. Sommige acties zullen voor de deelnemers waarschijnlijk gevaarlijker zijn dan andere, waarbij openbare protesten of marsen eerder met geweld door de staat zullen worden beantwoord dan stakingen, absenteïsme of stemboycotten. Hoewel rechtstreekse oproepen van het Westen tot specifieke acties waarschijnlijk geen weerklank zullen vinden in een Rusland waar zelfs tegenstanders van het regime sceptisch staan tegenover de bedoelingen en de betrokkenheid van het Westen, kunnen informatiecampagnes toch gericht worden gevoerd om bepaalde soorten acties waarschijnlijker te maken. Zo zou bijvoorbeeld de nadruk op beschuldigingen van verkiezingsfraude de opkomst bij de verkiezingen kunnen verminderen, en informatie over plaatselijke corruptie en wanbeheer zou stakingen of protesten in bepaalde gebieden kunnen aanwakkeren. De precieze informatiecampagne kan zo worden opgezet dat de kans zo groot mogelijk is dat Russische actoren op verschillende momenten besluiten tot acties die volgens hen het meest schadelijk of afleidend voor het regime zijn.

Potentiële voordelen

Net als de andere besproken opties voor een informatiecampagne zou een dergelijke aanpak het Russische regime kunnen afleiden of destabiliseren en de kans verkleinen dat het agressieve acties in het buitenland zal ondernemen. Rusland kent reeds beperkte versies van deze acties, en de westerse inspanningen zouden in combinatie met de huidige economische en politieke tendensen in Rusland kunnen leiden tot een uitbreiding van de reikwijdte en de frequentie ervan.

Risico's

De risico's van deze aanpak zijn ook vergelijkbaar met het eerder besproken beleid, maar ze zijn meer uitgesproken. De westerse pogingen om antiregeringsprotesten rechtstreeks aan te zwengelen, zijn precies het soort stappen waarvan het Westen werd beschuldigd tijdens de Euromaidan-protesten in Oekraïne in 2013-2014, die tot een dramatische Russische reactie leidden. Coördinatie met binnenlandse

79   Thomas Grove, "Poetin in Rusland ondertekent nieuwe wet tegen 'ongewenste' ngo's," Wall Street Journal, 25 mei 2015.

Russische groeperingen over dergelijke acties, ook al is die losjes en stilzwijgend, zou waarschijnlijk leiden tot gevangenisstraf (in het beste geval) voor de betrokkenen. Het zou ook de binnenlandse legitimiteit van deze bewegingen kunnen ondermijnen. Het Kremlin zou dergelijke activiteiten waarschijnlijk ook beschouwen als een directe poging om het regime te ondermijnen en te veranderen en zou dienovereenkomstig reageren, wat zou kunnen inhouden dat de eigen informatiecampagnes tegen westerse regeringen worden opgevoerd of dat de geschillen op andere gebieden, waaronder cyber- of zelfs potentieel kinetische acties tegen westerse belangen, escaleren. Afhankelijk van de omvang van de protesten of de stakingen, zouden zij Rusland op korte termijn kunnen afleiden. Ervan uitgaande dat het regime overleeft, zou het echter sterk gemotiveerd zijn om te proberen de afschrikking te herstellen en het Westen ervan te weerhouden in de toekomst opnieuw dergelijke acties te ondernemen.

Waarschijnlijkheid van succes

Zoals reeds is opgemerkt, is het voor westerse regeringen moeilijk om het aantal of de intensiteit van anti-regeringsactiviteiten in Rusland rechtstreeks op te voeren zonder coördinatie met binnenlandse groeperingen, en dat is op zichzelf een gevaarlijke en moeilijke zaak. Het is aannemelijk dat een externe informatiecampagne deze activiteiten zou kunnen doen toenemen, indien de informatie voldoende overtuigend, doelgericht en goed gepresenteerd is, hoewel zij waarschijnlijk slechts één van de vele factoren zou zijn die tot succes zouden bijdragen. Zelfs indien een dergelijke campagne erin zou slagen de anti-regime activiteiten te doen toenemen, dan nog zou zij Rusland kunnen uitbreiden en tegelijkertijd de westerse belangen schaden, omdat de kans op Russische vergeldingsacties groot is.

Maatregel 4: de internationale positie van Rusland ondermijnen

Het Russische prestige is een steeds belangrijker onderdeel geworden van de pogingen van het regime om zijn bewind te legitimeren, op basis van het verhaal dat Rusland zijn rechtmatige plaats als grote mogendheid in de wereld weer inneemt. Hoewel het Russische optreden van de afgelopen jaren, met name in Syrië, duidelijk heeft aangetoond dat Rusland een steeds assertievere speler in de wereld is, moet worden opgemerkt dat de publieke opinie in de meeste belangrijke landen ten aanzien van Rusland,

en president Poetin in het bijzonder, blijft behoorlijk negatief.80 Rusland is zijn plaats in de (voormalige) G-8 kwijtgeraakt na de invasie van de Krim; het land is door de Verenigde Staten en de EU meerdere malen gesanctioneerd; en het land is in Europa op grote schaal veroordeeld na het neerschieten van vlucht MH17 van Malaysian Airlines in 2014.81

De internationale positie van Rusland zou echter nog verder kunnen worden verzwakt. Rusland zou kunnen worden uitgesloten van andere internationale fora, zoals de G-20, het zou te maken kunnen krijgen met ruimere sancties en reisverboden, en het zou het recht kunnen verliezen om als gastland op te treden voor prestigieuze internationale evenementen. Binnenlandse bedreigingen voor de Russische legitimiteit, zoals informatiecampagnes die corruptie of verkiezingsmanipulatie aan het licht brengen of pogingen om het protest aan te wakkeren, kunnen het internationale prestige van Rusland ook verzwakken door de binnenlandse tekortkomingen van het regime te benadrukken. Westerse regeringen zouden kunnen proberen Rusland duidelijk te maken dat het zijn status zou terugkrijgen en dat de strafmaatregelen zouden worden opgeheven als het zou ophouden westerse politieke instellingen als doelwit te nemen. Afzonderlijke maatregelen die zijn ingesteld als reactie op de inmenging van Rusland in Oekraïne zouden blijven bestaan.

Potentiële voordelen

Het voornaamste voordeel van een dergelijke inspanning zou zijn dat het aanzien (en dus de invloed) van Rusland in het buitenland wordt aangetast, terwijl in het binnenland een gevoel van isolement en internationale afkeuring zou ontstaan. Dit gevoel zou de bewering van het regime ondermijnen dat het Rusland in zijn vroegere glorie wil herstellen, een bewering die het regime heeft gebruikt om te rechtvaardigen waarom de Russen de recente slechte economische omstandigheden zonder klagen zouden moeten aanvaarden.

 

80   In recente transnationale enquêtes van Pew had slechts 27 procent van de respondenten vertrouwen in Vladimir Poetin om "de juiste dingen te doen met betrekking tot wereldzaken", vergeleken met 42 procent voor Angela Merkel en ratings van meer dan 50 procent voor president Obama in 15 van de 16 landen. Richard Wilke, Jacob Poushter, en Hani Zainulbhai, "2. Obama's inter- nationale imago blijft sterk in Europa en Azië," Pew Research Center, 29 juni 2016; Richard Wilke, Bruce Stokes, Jacob Poushter, en Janell Fetterolf, "3. Minder vertrouwen in Trump vergeleken met Merkel en andere wereldleiders," Pew Research Center, 26 juni, 2017.

81   Jim Acosta, "VS, andere mogendheden schoppen Rusland uit G8," CNN, maart 2014;24, Gabri- ela Baczynska, "EU Extends Crimea Sanctions, Same Seen for Curbs on Russia," Reuters, 19 juni 2017; Tony van der Togt, "The Impact of MH17 on Dutch-Russian Relations," Clingendael, 26 oktober 2016.

Risico's

Evenals bij de drie voorgaande maatregelen bestaat het risico dat de binnenlandse repressie in Rusland en de Russische pogingen tot desinformatie en destabilisatie in het buitenland worden opgevoerd ter compensatie van de grotere binnenlandse problemen waarmee het regime kan worden geconfronteerd.

Waarschijnlijkheid van succes

Pogingen van het Westen om het internationale prestige van Rusland te schaden, kunnen effect sorteren als zij op grote schaal worden uitgevoerd. Verdere sancties, het verwijderen van Rusland uit internationale fora die niet onder de VN vallen, en het boycotten van internationale evenementen liggen grotendeels in de macht van westerse staten om unilateraal door te voeren en zouden het Russische prestige schaden. De mate waarin deze stappen de Russische binnenlandse stabiliteit zouden schaden, is echter onzekerder. Rusland is erin geslaagd de westerse sancties tegen de Krim in zijn binnenlands politiek voordeel om te buigen, althans op korte termijn, als bewijs van een westers complot om de terugkeer van Rusland naar grootheid tegen te werken. Niettemin profiteren de Russische leiders van demonstraties van hun internationale status, en het verlies van internationale sportevenementen of toegang tot belangrijke fora zal waarschijnlijk de bezorgdheid in Rusland doen toenemen dat het huidige regime misschien niet effectief een beleid voert dat Rusland weer in glorie herstelt.

 

Aanbevelingen

Het beïnvloeden van de politieke stabiliteit van een land door een externe actor is moeilijk, en Rusland is moeilijker te beïnvloeden dan de meeste andere landen (tabel 5.1). De reeds lang bestaande Russische bezorgdheid over de kwetsbaarheid van de bevolking voor zogenaamde informatiedreigingen en de aangetoonde neiging van de Russische regering om in te grijpen in het publieke debat wanneer zij zich bedreigd voelt, hebben het land resistent gemaakt tegen buitenlandse beïnvloedingsoperaties. De traditionele media in Rusland worden, op enkele uitzonderingen na, stevig gecontroleerd door het regime, waardoor het internet het belangrijkste middel is om de bevolking rechtstreeks te bereiken. Bovendien zorgen de verhalen van het Russische regime ervoor dat een groot deel van de bevolking sceptisch staat tegenover anti-regime boodschappen uit het buitenland.

 

Tabel 5.1

Bevindingen voor ideologische maatregelen

MaatregelBaten Kosten en risico's Waarschijnlijkheid van slagen

 

Corruptie in het Russische kiesstelsel aan het licht brengen

 

de perceptie verminderen dat het regime het algemeen belang nastreeft

 

Binnenlandse protesten en ander geweldloos verzet aanmoedigen

 

De internationale positie van Rusland ondermijnen

MediumHoogLaag

 

MediumHoogMedium

 

 

MediumHoogLaag

 

MediumMediumMedium

 

a De kans op succes van deze beleidsmaatregelen hangt af van de omvang van het effect dat men ermee beoogt te bereiken. Bij alle beleidsmaatregelen is de kans klein dat zij tot wijdverbreide verstoringen of een regimewisseling in Rusland zullen leiden. Indien de lat echter lager wordt gelegd, namelijk bij het creëren van een meetbare toename van de binnenlandse ontevredenheid over het regime, dan zouden de kansen op succes aanzienlijk verbeteren. De codering in deze tabel ligt tussen deze twee uitersten in: wijdverspreide of opmerkelijke veranderingen in de legitimiteit of stabiliteit van het Russische regime, maar nog ver verwijderd van een regimeverandering. De waarde van deze codering is echter veeleer gelegen in de relatieve verschillen tussen de verschillende beleidsopties dan in de aangegeven absolute niveaus.

 

Ondanks deze moeilijkheden zouden beperkte effecten op de Russische stabiliteit kunnen worden bereikt door een westerse informatiecampagne die ertoe bijdraagt belangrijke aspecten van de aanspraak op legitimiteit van het regime te ondermijnen en die samenwerkt met reeds bestaande kwetsbaarheden van het regime op gebieden als corruptie. Een dergelijke strategie zou echter enorm riskant zijn. Een westerse bemoeienis met de Russische politiek op deze manier zou het regime zowel dekking kunnen geven als kunnen aanzetten tot een gewelddadig optreden tegen heersende anti-regime groeperingen en activisten. Zelfs indien de strategie erin zou slagen de binnenlandse en internationale steun voor het regime te ondermijnen, zou Poetin wel eens niet kunnen reageren door zich naar binnen te keren, maar in plaats daarvan besluiten een afleidingsmanoeuvre uit te voeren en te trachten de westerse staten opnieuw af te schrikken van verdere pogingen in die richting. Deze aanpak zou het begin kunnen zijn van een tweede Koude Oorlog tussen Rusland en het Westen, waaruit moeilijk een deëscalatie te bereiken zou zijn.

Niettemin vormen de recente Russische pogingen om de westerse democratieën te ondermijnen een krachtige reden voor een soort tegencampagne als

terugbetaling, toekomstige afschrikking en een basis voor een zekere wederzijdse terughoudendheid bij dergelijke activiteiten. Sinds de betrekkingen tussen Rusland en het Westen sterk zijn verslechterd na de invasie van de Krim in 2014, heeft Rusland een reeks zeer agressieve informatie- en beïnvloedingsoperaties ondernomen tegen westerse democratieën. De doeltreffendheid van deze operaties varieert aanzienlijk en de meeste stappen die staten kunnen nemen om hun kwetsbaarheid voor de acties van Rusland te beperken, hebben betrekking op binnenlands beleid en politieke keuzes die buiten het bestek van dit verslag vallen. Niettemin hebben de westerse naties een duidelijke stimulans om te proberen Rusland ervan te weerhouden dergelijke pogingen in de toekomst te herhalen of zelfs uit te breiden. Economische sancties zijn één van die manieren, waartoe het Amerikaanse Congres de aanzet heeft gegeven. Een andere benadering is het tot stand brengen van afschrikking, of zelfs het bereiken van een wederzijdse stopzetting van dergelijke activiteiten door het ontwikkelen van een capaciteit om in natura te reageren en het tonen van de bereidheid om die te gebruiken.

 

HOOFDSTUK ZES

Lucht- en ruimtevaartmaatregelen

 

 

 

 

 

 

Lucht- en ruimtevaart zijn lange tijd aantrekkelijke domeinen geweest voor kostenverhogende strategieën tegen Rusland. Het zijn twee van de technologisch meest veeleisende en duurste plaatsen om te opereren. De Verenigde Staten blinken uit in de ontwikkeling van geavanceerde technologieën, en hun economie is sinds het midden van de 20e eeuw de grootste en meest dynamische ter wereld. Als gevolg daarvan genoten de Verenigde Staten tijdens hun militaire concurrentiestrijd met de Sovjet-Unie aanzienlijke voordelen op het gebied van lucht- en ruimtesystemen, en profiteren zij nog steeds van deze voordelen ten opzichte van Rusland. Aan het einde van de Tweede Wereldoorlog waren de Verenigde Staten de enige nucleaire macht en beschikten zij over een grote bommenwerpermacht die doelen in Oost-Europa en een groot deel van Rusland kon bereiken. Amerikaanse ontwikkelaars profiteerden in het eerste decennium van de Koude Oorlog van deze voordelen in de technologie voor zware, lange-afstandsvliegtuigen en ontwikkelden intercontinentale bommenwerpers met nucleaire capaciteit, zoals de B-36 Peacemaker en de B-52 Stratofortress die

elk doelwit op het Euraziatische continent.1

Omgekeerd ontbrak het de Sovjet-Unie, zelfs nadat zij haar eigen atoomwapen tot ontploffing had gebracht en1949 koortsachtig begon met de bouw van een nucleair arsenaal, aan bommenwerpers die het vasteland van de Verenigde Staten konden bereiken en concentreerde zij zich in plaats daarvan op de ontwikkeling van ICBM's om dit strategische nadeel te compenseren. De ontwikkeling van raketten leidde tot de verkenning van de ruimte, en Moskou boekte al vroeg in die competitie een aantal opmerkelijke successen. Maar de maanwedloop vestigde de Verenigde Staten als de onbetwiste kampioen in ruimtetechnologie en toonde het enorme economische potentieel van een vrij ondernemerschap

1     Walton S. Moody, Building a Strategic Air Force, Washington D.C.: Air Force History and Museums Program, 1996, blz. 235-281.

systeem dat een inspirerend doel nastreeft. 2In de laatste decennia van de Koude Oorlog ontwikkelden de Verenigde Staten steeds geavanceerdere lucht- en ruimtesystemen, en Moskou voelde zich steeds kwetsbaarder. Sommige analisten beweren dat de SDI van president Reagan, of "Star Wars", een belangrijke rol heeft gespeeld bij het beëindigen van de Koude Oorlog door de militaire leiders van de Sovjet-Unie ervan te overtuigen dat zij niet langer konden concurreren met de technologische vooruitgang van de VS, hoewel dit argument lang niet door iedereen wordt aanvaard.3

Hoe het ook zij, dankzij de vooruitgang in de informatietechnologie na de Koude Oorlog konden de Amerikaanse strijdkrachten lucht- en ruimtesystemen op verschillende gebieden in een netwerk onderbrengen, waardoor de conventionele oorlogsvoering van de VS de meest dodelijke ter wereld werd.4 Sovjet- en Russische lucht- en ruimtesystemen konden nooit rechtstreeks concurreren met hun Amerikaanse tegenhangers, dus richtten Russische ontwikkelaars zich op ballistische raketten, grondgebonden luchtverdedigingssystemen en wapens tegen de Amerikaanse dreiging. Hoewel deze wapens op zichzelf al geavanceerd zijn, laten zij zien hoe bezorgd Moskou altijd is geweest over de kwetsbaarheid van Rusland voor het Amerikaanse lucht- en ruimtesuperieur.

In dit hoofdstuk wordt onderzocht in hoeverre de Verenigde Staten kunnen profiteren van de bezorgdheid van Rusland over zijn kwetsbaarheid in de lucht- en ruimtevaart. We bekijken of het herpositioneren van bepaalde middelen, zoals bommenwerpers, gevechtsvliegtuigen, tactische kernwapens en raketverdediging, kan bijdragen aan kostenverhogende strategieën. Vervolgens evalueren wij of het haalbaar is Moskou ertoe aan te zetten zijn uitgaven te verhogen door de VS meer

2     Voor een definitieve geschiedenis die het centrale belang van de ruimtewedloop in de Koude Oorlog belicht, zie Walter A. McDougal, The Heavens and the Earth: A Political History of the Space Age, Bal- timore: Johns Hopkins University Press, 1985.

3     Voor argumenten die met deze gedachtegang stroken, zie Martin E. Malia, The Soviet Trag- edy: Een geschiedenis van het socialisme in Rusland, 1917-1991, New York: Free Press, 1994; Mira Duric, The Strategic Defence Initiative: US Policy and the Soviet Union, Burlington, Vt: Ashgate, 2003; Thomas C. Reed, At the Abyss: An Insider's History of the Cold War, 1e ed., New York: Bal- lantine Books, 2004; Robert Service, The End of the Cold War: 1985-1991, New York: Pub- licAffairs, 2015. Voor tegenargumenten, zie Frances Fitzgerald, Way Out There in the Blue: Reagan, Star Wars and the End of the Cold War, New York: Simon & Shuster, 2001; Pavel Podvig, "Did Star Wars Help End the Cold War? Soviet Response to the SDI Program," Rus- sian Nuclear Forces Project, werkdocument, maart. 2013.

4     Voor een gedetailleerde geschiedenis van deze ontwikkelingen, zie Keith L. Shimko, The Iraq Wars and America's Military Revolution, Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2010.

investeringen in de verdediging tegen ballistische raketten (BMD), laag waarneembare vliegtuigen, kruisraketten die vanuit de lucht worden gelanceerd, op afstand bestuurde vliegtuigen, hogesnelheids-antistralingsraketten (HARM's), en grote aantallen kleine satellieten (SmallSats) om een grotere veerkracht in de ruimte te bereiken. Wij kijken ook naar de mogelijke effecten van de ontwikkeling van meer exotische wapens, zoals de combinatie van op de grond, op zee en in de lucht afgevuurde hypersonische en hypersnelle wapens die wordt overwogen voor de conventionele snelle wereldwijde aanval (CPGS)-missie. 5 Ten slotte onderzoeken wij de opties voor de modernisering van de lucht- en raketcomponenten van de nucleaire triade om na te gaan of die acties Moskou ertoe zouden kunnen aanzetten de uitgaven te verhogen op een manier die gunstig is voor de Amerikaanse belangen. In elk van deze gevallen beschrijven wij welke stappen kunnen worden ondernomen, hoe zij de Russische bezorgdheid kunnen beïnvloeden en wat de potentiële voordelen en risico's van Ruslands reacties zijn.

 

Maatregel1: Wijziging van houding en operaties van de lucht- en ruimtemacht

Hoewel veel kostenverhogende strategieën zouden vereisen dat de Verenigde Staten zelf aanzienlijk investeren in nieuwe capaciteiten, zou het mogelijk kunnen zijn om een aanzienlijk effect te bereiken door eenvoudigweg bestaande middelen te herplaatsen op een manier die Moskou als bedreigend beschouwt. Zo zouden de Verenigde Staten bommenwerpers of gevechtsvliegtuigen kunnen inzetten binnen aanvalsbereik van belangrijke Russische strategische doelen - zoals nucleaire commando- en controlecentra, belangrijke militaire installaties of regeringscentra - om de Russische angst voor Amerikaanse luchtaanvallen aan te wakkeren. Amerikaanse leiders zouden bommenwerpers kunnen inzetten op bases in Europa en Azië die dichter bij Russische doelen liggen dan wanneer ze op het vasteland van de Verenigde Staten zouden zijn gestationeerd, maar ver genoeg weg om buiten het bereik te blijven van de meeste ballistische kernwapens van Rusland.

 

5     CPGS is een O&O-inspanning om conventionele wapens te ontwikkelen waarmee doelen waar ook ter wereld in minder dan een uur kunnen worden getroffen. Tot de concepten die voor deze missie zijn overwogen, behoren het bewapenen van ICBM's of SLBM's met conventionele kernkoppen en het ontwikkelen van door de lucht of door onderzeeërs gelanceerde hypersonische (Mach 5+) kruisraketten en verschillende soorten hypersonische boost-glide voertuigen en hypervelocity (Mach 8+) testvoertuigen. Zie Amy F. Woolf, Conven- tional Prompt Global Strike and Long-Range Ballistic Missiles: Background and Issues, Wash- ington,

en kruisraketten op de grond. Mogelijke locaties in Europa zijn bases in het Verenigd Koninkrijk of langs de westkust van het Europese continent. In Azië zijn er minder keuzemogelijkheden, maar Anderson Air Force Base, Guam, zou een geschikte locatie zijn, en andere eilanden in de Stille Oceaan bieden mogelijkheden die de moeite van het onderzoeken waard zijn.

Amerikaanse bommenwerpers en gevechtsvliegtuigen zijn wapensystemen met twee capaciteiten - dat wil zeggen dat ze zowel nucleaire als conventionele munitie kunnen afvuren - maar gevechtsvliegtuigen zijn van oudsher voornamelijk ingezet in de conventionele modus. Ervan uitgaande dat de Amerikaanse leiders deze norm zouden handhaven, zouden gevechtsvliegtuigen dichter bij hun doelwitten moeten worden geplaatst dan bommenwerpers om hogere vluchtfrequenties te bereiken die hun kleinere laadvermogen zouden compenseren. Er zijn talrijke vliegbases en luchthavens in Oost-Europa waar gevechtsvliegtuigen zouden kunnen worden gestationeerd. In Noordoost-Azië exploiteren de Verenigde Staten reeds jachtvliegtuigen vanaf grote bases in Zuid-Korea, Zuid-Japan en Okinawa, alsmede Misawa Air Base in Noord-Japan. Misawa en andere noordelijke vliegvelden zouden kunnen worden uitgebreid met extra gevechtsvliegtuigen, en sommige gevechtsvliegtuigen die zich nu in het zuiden bevinden zouden naar het noorden kunnen worden overgeplaatst om de dreiging tegen doelen in het Russische Verre Oosten te verscherpen.

De Verenigde Staten zouden ook de Russische bezorgdheid over de inzet van bommenwerpers en gevechtsvliegtuigen kunnen vergroten door extra tactische kernwapens in te zetten op locaties in Europa en Azië. In het midden van de jaren zeventig hadden de Verenigde Staten meer dan 7000 operationele niet-strategische kernkoppen op Amerikaanse bases in die gebieden. Naarmate de Amerikaanse en geallieerde leiders er meer vertrouwen in kregen dat zij de Sovjet-agressie konden afschrikken met minder, maar modernere wapensystemen, begonnen zij eind jaren zeventig deze voorraden te verminderen; toen de Koude Oorlog eindigde, werden de voorraden nog verder teruggebracht. Recente schattingen van het aantal operationele niet-strategische kernwapens van Rusland lopen uiteen van ongeveer 1000 tot 4000.6

De Verenigde Staten zouden ook hun BMD-middelen in Europa of elders rond de periferie van Rusland kunnen herpositioneren om de Russische nucleaire afschrikkingstroepen directer te bedreigen. De NAVO heeft de eerste twee fasen van een vierfasenprogramma voor de ontwikkeling van een gelaagd BMD-systeem al voltooid

6     Amy F. Woolf, Non-Strategic Nuclear Weapons, Washington, D.C.: Congressional Research Service, RL32572, 21 februari 2017b.

die zijn ontworpen voor het onderscheppen van ballistische raketten voor de korte, de middellange en de middellange afstand die op Europa zijn gericht en van ICBM's die vanuit het Midden-Oosten op de Verenigde Staten zijn gericht.7 De Verenigde Staten en Japan hebben Patriot-batterijen en met Aegis uitgeruste destroyers in en rond Japan en Zuid-Korea om vanuit Noord-Korea afgevuurde ballistische raketten met een korte of middellange reikwijdte te onderscheppen.8 De Verenigde Staten hebben sindsdien een Terminal High-Altitude Area Defense-systeem in Guam en2013 hebben onlangs nog een dergelijk systeem naar Zuid-Korea gestuurd.9 De Amerikaanse leiders zouden de uitdaging aan Rusland kunnen vergroten door de positie en oriëntatie van deze systemen in Europa aan te passen, zodat ze een groter deel van de ballistische raketmacht van Rusland in het theater kunnen aanvallen. Evenzo zouden de systemen in en rond Japan verder naar het noorden kunnen worden verplaatst en gepositioneerd om raketten te onderscheppen die vanuit het Russische Verre Oosten of Noord-Korea worden afgevuurd.

Al deze stappen zouden de Russische bezorgdheid in verschillende mate doen toenemen, maar elk van hen zou waarschijnlijk ook extra risico's met zich meebrengen.

Potentiële voordelen

Het stationeren van bommenwerpers op verafgelegen bases in de periferie van Rusland zou zeker de aandacht van Moskou trekken en de Russische ongerustheid doen toenemen. Amerikaanse leiders hebben deze tactiek tijdens de Koude Oorlog verschillende malen toegepast, soms met de hint dat de vliegtuigen nucleair bewapend waren, om hun Sovjet-tegenhangers tijdens crises te bedreigen.10 Russische leiders zouden een dergelijke inzet vandaag waarschijnlijk nog bedreigender vinden. Laag waarneembare bommenwerpers, zoals de B-2 Spirit of de B-21 Raider (momenteel in ontwikkeling), zouden het geïntegreerde luchtverdedigingssysteem (IADS) van Rusland kunnen binnendringen, vooral als zij worden ondersteund door middelen voor elektronische oorlogsvoering (EW) om

 

7     NAVO, "Ballistic Missile Defence" (verdediging tegen ballistische raketten), 25 juli 2016b.

8     Ian E. Rinehart, Steven A. Hildreth, and Susan V. Lawrence, Ballistic Missile Defense in the Asia-Pacific Region: Cooperation and Opposition, Washington, D.C.: Congressional Research Service, R43116, April 3, 2015.

9     Gaynor Dumat-ol Daleno, "Generaals Tour Guam THAAD," Pacific Defense News, 5 november 2016; Paula Hancocks en Joshua Berlinger, "Missile Defense System That China Opposes Arrives in South Korea," CNN, 7 maart 2017.

10   Zie bijvoorbeeld Office of the Historian, "Atomic Diplomacy," Milestones: 1945-1952, Washington, D.C.: U.S. Department of State, ongedateerd.

de doeltreffendheid van de Russische systemen voor opsporing, volgen en richten aantasten. Zelfs oudere bommenwerpers, zoals B-52's en B-1 Lancers, zouden, hoewel zij penetratiemissies niet overleven, kruisvluchtwapens kunnen afwerpen van buiten het IADS-gebied, en sommige zouden er waarschijnlijk in slagen door de Russische verdediging heen te dringen om belangrijke doelen te treffen.

Het stationeren van grote aantallen gevechtsvliegtuigen op bases dicht bij Rusland zou Moskou waarschijnlijk nog meer zorgen baren. Niet alleen zouden laag waarneembare platforms, zoals de F-22 Raptor en de F-35 Lightning II, ernstige penetratiedreigingen inhouden voor Ruslands IADS - ook hier zouden oudere gevechtsvliegtuigen kruisraketten afleveren vanaf veiliger afstanden - maar ook zouden kortere vliegafstanden mogelijk maken, waardoor de Russische leiders minder waarschuwingstijd en tijd voor besluitvorming zouden hebben.

Geconfronteerd met een van deze bedreigingen - vooral als de Verenigde Staten niet-strategische kernwapens opslaan op bases waar de bommenwerpers of jachtvliegtuigen worden ingezet - zou dit de Russische leiders angstig genoeg kunnen maken om de investeringen in hun luchtverdediging aanzienlijk op te voeren. De Russische Federatie heeft reeds de meest geavanceerde IADS ter wereld, maar geconfronteerd met de dreiging van grote aantallen potentieel nucleair bewapende binnendringende bommenwerpers, gevechtsvliegtuigen en kruisraketten, zou zij haar verdediging nog capabeler en robuuster moeten maken. Belangrijke gebieden voor nieuwe investeringen zouden kunnen zijn : sensorcapaciteiten om binnendringende vliegtuigen en raketten beter op te sporen, extra mobiele commando- en controlecentra, radarzenders en -ontvangers, transporteur-lanceerinrichtingen, en grond-luchtraketten met een groter bereik. De Russische leiders zouden zelfs kunnen concluderen dat zij moeten investeren in grotere aantallen van hun beste (en duurste) jachtvliegtuigen om Amerikaanse en geallieerde bommenwerpers en gevechtsvliegtuigen verder van het Russische grondgebied te onderscheppen - voordat deze hun kruisraketten kunnen afvuren.

De herpositionering van Amerikaanse en geallieerde BMD-systemen om beter te kunnen ingrijpen op Russische ballistische raketten zou Moskou eveneens verontrusten. Hoewel de raketafweersystemen in Europa en Azië bij lange na niet robuust genoeg zijn om een bedreiging te vormen voor Ruslands strategische nucleaire afschrikkingsmacht, hebben Russische beleidsdocumenten en verklaringen van zijn leiders er herhaaldelijk op gehamerd dat zij "de stabiliteit in de wereld dreigen te ondermijnen en de gevestigde orde dreigen te schenden".

van de krachten in de nucleaire raketsfeer".11 Russische functionarissen erkennen privé dat de huidige BMD-systemen dergelijke capaciteiten ontberen, maar zij vrezen dat de huidige systemen als basis kunnen dienen waarop de Verenigde Staten kunnen voortbouwen om deze dreiging in de toekomst geloofwaardig te maken.12 Geconfronteerd met Amerikaanse en geallieerde BMD-systemen die zijn aangepast om Russische raketten beter te kunnen onderscheppen, zal Moskou zich waarschijnlijk gedwongen voelen te investeren in meer of verbeterde raketten - niet alleen om deze afweersystemen te verzadigen en zo de beoogde doelen te bereiken, maar ook om de BMD-systemen zelf aan te vallen.

Risico's

De potentiële voordelen zouden niet zonder risico's zijn, en sommige daarvan zouden aanzienlijk zijn. Het stationeren van bommenwerpers en extra tactische kernwapens op bases in West-Europa en op eilanden in de Stille Oceaan zou een bedreiging vormen voor de Russische leiders, maar Moskou zou op die bedreigingen kunnen reageren op een manier die strijdig is met de belangen van de VS en de bondgenoten. In plaats van grote bedragen te investeren in luchtverdediging, zou Rusland ervoor kunnen kiezen zijn arsenaal van langere-afstandsraketten uit te breiden om deze bases in gevaar te brengen. De plaatsing van raketten met een bereik van meer dan km500 zou een schending betekenen van het INF-verdrag.13 Indien de Russische leiders zich aan dat verdrag zouden willen houden, zouden zij moeten investeren in duurdere verdedigingsmaatregelen, zoals het verbeteren van hun IADS of het ontwikkelen van geavanceerde lange-afstandsjagers. Recent gedrag wijst er echter op dat de Russische leiders het INF-verdrag wellicht niet als een beperkende factor beschouwen.14 Russische investeringen in raketten als reactie op de Amerikaanse inzet van bommenwerpers en gevechtsvliegtuigen kunnen de Europese bondgenoten verontrusten en het risico met zich meebrengen dat

 

11   Kremlin, Militaire doctrine van de Russische Federatie, Sec. II, Para. 12.d, Moskou, 2014. Zie ook Sec. II, Para. 15 en Sec. IV, Para. 106 van Kremlin, 2015b.

12   Bilyana Lilly, Russian Foreign Policy Toward Missile Defense: Actors, Motivations, and Influ- ence, Lantham, Md.: Lexington Books, 2014.

13   Zie de Verenigde Staten van Amerika en de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken, 1987.

14   Zie Michael R. Gordon, "Russia Has Deployed Missiles Barred by Treaty, U.S. Gen- eral Tells Congress," New York Times, 8 maart 2017b; Amy F. Woolf, Russian Compliance with the Intermediate-Range Nuclear Forces (INF) Treaty: Background and Issues for Congress, Washington, D.C.: Congressional Research Service, R43832, 15 maart 2017c.

van toegang tot bases in hun landen en het verlies van hun medewerking bij andere belangrijke inspanningen. Dit zou in de Stille Oceaan een minder groot probleem zijn, indien de Verenigde Staten bommenwerpers zouden stationeren op Guam en andere

Amerikaanse grondgebieden; de stationeringen aldaar zouden echter China en Rusland tegen zich in het harnas kunnen jagen, met als gevolg dat beide landen extra mis- siles bouwen om deze Amerikaanse bases te bereiken.

De risico's van het stationeren van extra gevechtsvliegtuigen in Oost-Europa en Japan zijn nog groter. Door ze op dichterbij gelegen bases te stationeren, zouden ze binnen het bereik kunnen komen van ballistische korte-afstandsraketten van Rusland - wapens die veel talrijker zijn in de inventaris van Rusland dan in die van de NAVO. Deze risico's kunnen enigszins worden beperkt door de inzet periodiek te laten plaatsvinden en te rouleren tussen verschillende locaties in plaats van de vliegtuigen permanent op Oosteuropese bases te stationeren. Er zijn echter nog andere risico's waarmee rekening moet worden gehouden. Door de gevechtsvliegtuigen dicht bij Rusland te stationeren, zouden de Russische militaire leiders daar minder tijd hebben om aanvallen met lucht- en kruisraketten op te sporen en te beantwoorden, maar zouden de Amerikaanse en geallieerde leiders nog minder tijd hebben om Russische raketaanvallen op de nu op die bases gestationeerde gevechtsvliegtuigen op te sporen en te beantwoorden. Deze combinatie van wederzijdse kwetsbaarheid en het risico van een verrassingsaanval zou in een crisis ernstig destabiliserend kunnen werken, vooral als er ook tactische kernwapens op nabije bases zijn opgeslagen.15

Het herpositioneren van Amerikaanse en geallieerde BMD-systemen om Rusland te bedreigen zou een soortgelijke dynamiek kunnen creëren met ernstiger gevolgen. Door deze systemen in geallieerde landen te plaatsen, zouden deze landen in geval van oorlog waarschijnlijk het doelwit worden van Russische raketaanvallen. Erger nog, als de Russische leiders ervan overtuigd raken dat deze systemen genoeg raketten kunnen onderscheppen om hun strategische afschrikking in twijfel te trekken, zouden zij zich gedwongen kunnen voelen om in een crisis als eerste toe te slaan uit angst dat de Amerikaanse strijdkrachten op het punt staan dit te doen, in het vertrouwen dat hun raketafweer de verzwakte reactie van Ruslands gehavende raketstrijdkrachten zal onderscheppen.

 

 

 

15   Voor een analyse van de instabiliteit die het gevolg kan zijn van het stationeren van gevechtsvliegtuigen dicht bij een tegenstander, zie Forrest E. Morgan, Crisis Stability and Long-

Waarschijnlijkheid van succes

Van de vier onderzochte veranderingen in de strijdkrachten en operaties lijkt de bommenwerperoptie (aangevuld met de herschikking van niet-strategische kernwapens naar Europa) de grootste belofte in te houden als een kostenbesparende strategie. Geconfronteerd met de frequente inzet van bommenwerpers op theaterbases waar kernkoppen zijn opgeslagen, zouden de Russische leiders waarschijnlijk investeren in extra precisie-geleide raketten met voldoende reikwijdte om die bases in gevaar te brengen. Moskou zou zich echter ook realiseren dat de Verenigde Staten tijdens een crisis een aanzienlijk percentage van de bommenwerpers te allen tijde in de lucht zouden houden, waardoor Rusland weinig mogelijkheden zou hebben om veel van die bommenwerpers te vernietigen met een preventieve aanval op de bases. Daarom zouden de Russische leiders gedwongen zijn na te denken over hoe zij de doeltreffendheid van hun IADS en de overlevingskansen van de potentiële doelwitten van de bommenwerpers kunnen vergroten. Pogingen om kritieke doelen te verharden tegen zelfs een nucleaire aanval met een klein effect, of om grotere aantallen vaste knooppunten mobiel te maken, zouden dure investeringen kunnen vergen. Indien de Amerikaanse leiders een geloofwaardige dreiging zouden kunnen overbrengen dat de bommenwerpers met kernwapens bewapend zouden kunnen zijn, zouden de Russische leiders angstig genoeg kunnen worden om aanzienlijke bedragen te investeren in het vergroten van de overlevingskansen en het verbeteren van hun luchtverdediging.

Het stationeren van gevechtsvliegtuigen dicht bij de grenzen van Rusland zou dezelfde effecten kunnen hebben als het stationeren van bommenwerpers op verder weg gelegen bases, maar zou een groter risico inhouden. Amerikaanse en Europese leiders zouden minder geneigd zijn kernwapens op deze locaties te stationeren vanwege de bezorgdheid over de stabiliteit die de nabijheid zou oproepen en de noodzaak de gevechtsvliegtuigen over meerdere locaties te laten rouleren. Dit zou Rusland nog steeds confronteren met een verhoogde conventionele dreiging die de Russische leiders ertoe zou kunnen aanzetten meer te investeren in de verbetering van het IADS. Als de gevechtsvliegtuigen echter worden ingezet op locaties binnen het bereik van veel meer Russische ballistische en kruisvluchtwapens, zou Moskou geneigd kunnen zijn meer te vertrouwen op het tegengaan van de gevechtsdreiging door die vliegvelden aan te vallen, zelfs als die verspreid liggen en de vliegtuigen daartussen rouleren. Net als bij de bommenwerperoptie zouden de Amerikaanse leiders kunnen proberen een bepaald percentage gevechtsvliegtuigen tijdens een crisis in de lucht te houden. Maar gezien de noodzaak voor elk vliegtuig om meerdere vluchten te maken tijdens een conventioneel conflict, zouden de Russische leiders er waarschijnlijk op vertrouwen dat zij

aanzienlijke aantallen jagers op de grond kunnen vernietigen

en hun ontplooide vliegvelden vroegtijdig te sluiten met weinig of geen uitbreiding van hun rakettenvoorraad. Zelfs indien Moskou zou besluiten een aantal raketten aan zijn inventaris toe te voegen, zou die reactie waarschijnlijk minder duur zijn dan een opwaardering van zijn IADS, zodat de Verenigde Staten er weinig voordeel bij zouden hebben in ruil voor het toegenomen risico van crisisinstabiliteit.

Het herpositioneren van BMD-middelen in Europa en Azië om Russische raketten beter te kunnen onderscheppen, zou waarschijnlijk de minst effectieve kostenverhogende strategie zijn. Rusland zou de huidige systemen en de geplande upgrades gemakkelijk kunnen verzadigen met een klein percentage van zijn bestaande raketinventaris, waardoor er nog veel raketten beschikbaar zouden blijven om Amerikaanse en bondgenootschappelijke doelen in gevaar te brengen. Aangezien een herpositionering van BMD-middelen deze waarschijnlijk minder effectief zou maken in de hun toegewezen taken - Europa en de Verenigde Staten verdedigen tegen raketten die vanuit het Midden-Oosten worden gelanceerd, en Japan, Zuid-Korea en de Amerikaanse strijdkrachten in Noordoost-Azië verdedigen tegen raketten die vanuit Noord-Korea worden gelanceerd - lijkt het een slechte zet om dit te doen, die Rusland weinig of geen kosten oplegt.

 

Maatregel 2: Verhoging van onderzoek en ontwikkeling in de lucht- en ruimtevaart

Tijdens de Koude Oorlog waren de Amerikaanse acties op het gebied van lucht- en ruimtevaart die Moskou er kennelijk het meest toe hebben aangezet geld uit te geven aan programma's die het zich niet kon veroorloven, meestal gericht op O&O.

De Amerikaanse ontwikkelingen in de lucht- en ruimtevaart hebben de Russische leiders ertoe aangezet miljarden roebels uit te geven aan een maanwedloop en meerdere wapenwedlopen. Daarom zou een verhoging van het O&O in de lucht- en ruimtevaart een doeltreffende manier kunnen zijn om Rusland zover te krijgen dat het zich uitbreidt in de opkomende strategische concurrentie. Mogelijke benaderingen zijn onder meer grotere investeringen in laagwaarneembare vliegtuigen, autonome vliegtuigen of RPA's, aanvalsvliegtuigen en -raketten voor de lange afstand, HARM's voor de langere afstand en nieuwe EW-technologieën om vijandelijke IADS te degraderen of te verslaan. Meer exotische O&O-inspanningen zouden zich kunnen toespitsen op zaken als conventionele precisieraketten voor de lange afstand (b.v. CPGS); in de ruimte gestationeerde wapens; of transatmosferische gevechtsvliegtuigen (d.w.z. "ruimtevliegtuigen"). Als alternatief zouden de Verenigde Staten zich kunnen richten op

haar eigen nationale veiligheidsruimte-infrastructuur en die van haar bondgenoten beter bestand te maken tegen Russische aanvallen.

 

Potentiële voordelen

De meeste van deze ontwikkelingen zouden gebruik maken van Moskou's aangetoonde angst voor

Amerikaanse luchtmachtcapaciteiten en -doctrines. Zoals eerder gezegd heeft Rusland reeds veel geld geïnvesteerd in de ontwikkeling van een zeer geavanceerd IADS, dat vooral gericht is op verdediging vanaf de grond, omdat het zich bedreigd voelt door de Amerikaanse luchtmacht. In Russische militaire publicaties wordt gediscussieerd over de dreiging van laagwaarneembare vliegtuigen met precisiegeleide wapens,16 en in de nationale militaire doctrine van Rusland wordt zelfs gesuggereerd dat conventionele lange-afstandsaanvallen een existentiële dreiging kunnen vormen die het gebruik van kernwapens door Rusland zou rechtvaardigen.17 De ontwikkeling van nieuwe weinig waarneembare lange-afstandsbommenwerpers of het simpelweg toevoegen van aanzienlijk meer van de reeds beschikbare of geprogrammeerde types (B-2's en B-21's) zou voor Moskou een zorgwekkende zaak zijn. Evenzo zou de ontwikkeling van autonome of op afstand bestuurde gevechtsvliegtuigen en de productie daarvan in grote aantallen Rusland het gevaar opleveren dat zijn IADS zou kunnen worden doorbroken via verzadigingsaanvallen op geselecteerde locaties.

De ontwikkeling van meer geavanceerde EW-capaciteiten om Ruslands opsporings- en volgradars te beschadigen of van een nieuwe langeafstands-HARM om ze te onderscheppen en te vernietigen, zou een rechtstreekse bedreiging vormen voor de levensvatbaarheid van de Russische IADS. De ontwikkeling van nieuwe lange-afstands kruisraketten of een aanzienlijke uitbreiding van de inventaris van bestaande raketten zou een bedreiging vormen voor zowel het IADS als de doelen die het moet beschermen, zoals operationele en strategische commando- en controleknooppunten. Conventionele lange-afstandsraketten met precisielood, zoals die welke voor de CPGS-missie zijn bedoeld, zouden nog angstaanjagender zijn omdat zij zeer onwaarschijnlijk kunnen toeslaan en moeilijk te verslaan zijn. Het stationeren van wapens in de ruimte of het ontwikkelen van ruimtevliegtuigen die aardse doelen kunnen raken

 

16   Zie bijvoorbeeld V.F. Miruk, "Aerospace Defense as a Strategic Stability Factor", Militair denken, nr. 2, 1997; G.P. Kupriyanov, "Principal Trends in the Evolution of Space Warfare", Militair denken, nr. 1, 2005; B.F. Cheltsov, "Matters of Air and Space Defense in Russia's Military Doctrine", Militair denken, nr. 2, 2007.

17   Zie Sec. III, Para. van27, Kremlin, 2014.

zouden vergelijkbare effecten hebben met nog kortere waarschuwingstijden en een groter bereik. Een andere mogelijkheid is te investeren in het veerkrachtiger maken van de Amerikaanse en bondgenootschappelijke ruimtecapaciteiten (bijvoorbeeld door middel van de verspreiding en verspreiding van krachtversterkingscapaciteiten over grote aantallen kleine satellieten), waardoor Rusland niet rechtstreeks zou worden bedreigd, maar waardoor Moskou wel onder druk zou komen te staan om manieren te ontwikkelen om deze systemen te ondermijnen en de oorlogsvoordelen die zij de Amerikaanse strijdkrachten bieden, te ondermijnen.

Elk van deze ontwikkelingen zou Moskou ertoe kunnen brengen aanzienlijke middelen te investeren in pogingen om manieren te vinden om Ruslands leiders, infrastructuur en kritieke vermogens te verdedigen. De ontwikkeling van nieuwe EW-systemen of penetratiebommenwerpers met meer capaciteit zou Rusland ertoe kunnen dwingen te investeren in dure verbeteringen van de capaciteiten van zijn IADS op het gebied van opsporing, volgen en richten. Een aanzienlijke uitbreiding van het aantal bestaande

Amerikaanse bommenwerpers; de ontwikkeling van autonome gevechtsvliegtuigen; of de ontwikkeling van een nieuwe HARM- of kruisraket met een groter bereik zouden soortgelijke effecten kunnen hebben. Deze ontwikkelingen zouden Rusland er ook toe kunnen aanzetten nieuwe gevechtsvliegtuigen met een grotere capaciteit en een groter bereik te ontwikkelen om de bommenwerpers en gevechtsvliegtuigen verder van Russische doelen te onderscheppen. Deze reactie zou nog waarschijnlijker zijn als de Verenigde Staten hypersonische kruisraketten of boost-glide voertuigen zouden ontwikkelen die vanuit de lucht kunnen worden afgevuurd, omdat het moeilijk is dergelijke wapens te verslaan als ze eenmaal gelanceerd zijn. CPGS zou niet leiden tot de ontwikkeling van nieuwe gevechtsvliegtuigen in Rusland, omdat deze zich in geharde silo's of op onderzeeërs of vliegtuigen zouden bevinden en op afstanden zouden opereren die gevechtsvliegtuigen niet zouden kunnen bereiken. CPGS zou Rusland er echter wel toe kunnen brengen meer geld te investeren in de verharding van kritieke doelen of in het mobiel maken van meer doelen. CPGS zou ook kunnen leiden tot Russische investeringen in BMD, wat een zeer kostbare onderneming zou kunnen zijn. De ontwikkeling van in de ruimte gestationeerde wapens of ruimtevliegtuigen zou de Russische leiders er daarentegen toe kunnen aanzetten te investeren in wapens tegen de ruimte, zoals kinetische anti-satellietsystemen met directe aanzuiging en krachtige lasers of andere gerichte-energiewapens. Amerikaanse SmallSats zouden soortgelijke gevolgen kunnen hebben, hoewel de druk om manieren te vinden om die te verslaan waarschijnlijk minder groot zou zijn dan wanneer de Verenigde Staten wapens in de ruimte zouden plaatsen. In ieder geval zouden al deze ontwikkelingen Moskou er waarschijnlijk toe aanzetten steeds meer middelen te besteden aan het moeilijker, mobieler en redundanter maken van zijn commando- en controlesystemen.

Risico's

Sommige van de risico's in verband met de toename van O&O op het gebied van lucht- en ruimtevaart weerspiegelen die van veranderingen in de opstelling en de operaties van de strijdkrachten, terwijl andere risico's anders zijn. De ernstigste risico's hebben te maken met het ondermijnen van de stabiliteit in een crisis. Als het opnieuw inzetten van bestaande BMD-systemen in Europa en Azië destabiliserend zou werken, dan zou het inzetten van nieuwe BMD-systemen met grotere capaciteiten nog destabiliserender kunnen werken als zij in een van beide gebieden worden ingezet. De ontwikkeling van autonome gevechtsvliegtuigen en nieuwe penetrerende bommenwerpers zou eveneens destabiliserend kunnen werken als zij worden ingezet op bases binnen het bereik van de conventionele raketten van Rusland. In de ruimte gestationeerde wapens kunnen destabiliserend werken omdat zij kwetsbaar zijn voor tegen-ruimtewapens. De inzet van CPGS zou de meest destabiliserende van allemaal kunnen zijn, als de Russische leiders tot de conclusie zouden komen dat de enige manier om zich te beschermen zou zijn om in een crisis als eerste toe te slaan. CPGS zouden bijzonder gevaarlijk kunnen zijn indien zij gelanceerd worden op ICBM's of SLBM's met trajecten die lijken op die van raketten met kernwapens, omdat het tot detonatie moeilijk, misschien zelfs onmogelijk, zou zijn om vast te stellen of het voertuig bewapend is met een conventionele dan wel een nucleaire kernkop. In een crisis of een conventioneel conflict zouden de Russische leiders in paniek kunnen raken wanneer zij alarm krijgen van hun strategische waarschuwingssystemen en nucleaire tegenaanvallen lanceren zonder te wachten tot de inkomende raketten zijn ontploft.18

Een ander risico dat Amerikaanse beleidsmakers in overweging moeten nemen, is dat van het meegetrokken worden in een wapenwedloop die resulteert in kostenverhogende strategieën tegen de Verenigde Staten. Investeren in BMD-systemen en in ruimtegebaseerde wapens zou Moskou verontrusten, maar de maatregelen die Rusland zou kunnen nemen om zich tegen dergelijke ontwikkelingen te verdedigen, zouden waarschijnlijk aanzienlijk goedkoper zijn dan wat deze systemen de Verenigde Staten zouden kosten. BMD is een uitdagende missie. Het zou zeer duur zijn om capabele systemen te ontwikkelen en in voldoende aantallen op de markt te brengen om een geloofwaardige bedreiging te vormen voor de Russische vijandelijke strijdkrachten. Omgekeerd is het verslaan van dergelijke systemen

 

18   Een ander punt van overweging is dat CPGS-draagraketten zouden meetellen voor het aantal strategische draagraketten dat is toegestaan krachtens het nieuwe Verdrag inzake de beperking van strategische bewapening (START). Indien

zou een relatief goedkope onderneming zijn. 19 De meest elementaire strategie om raketafweerschermen te overwinnen is hun capaciteit eenvoudigweg te verzadigen met salvo-lanceringen. Als er meer raketafweersystemen komen, kan Rusland gewoon meer raketten produceren en tegen de raketafweersystemen opstellen, en de kosten per eenheid van offensieve raketten zijn veel lager dan die van de BMD-capaciteiten die nodig zijn om ze te onderscheppen. Evenzo zouden in de ruimte gestationeerde wapens zeer duur zijn en zouden hun mogelijkheden beperkt zijn, zodat het resultaat teleurstellend zou zijn. Bovendien zouden orbitale systemen kwetsbaar zijn voor aanvallen omdat zij zich op voorspelbare paden bewegen en moeilijk te verdedigen zijn tegen kinetische of gerichte-energiewapens op aarde die op hen gericht zijn. En net als bij BMD-systemen zouden de wapens die ontworpen zijn om in de ruimte gestationeerde wapens aan te vallen, veel goedkoper zijn dan hun doelwitten. Een wapenwedloop tussen Amerikaanse ruimtewapens en Russische grondgebonden verdedigingssystemen zou voor de Verenigde Staten waarschijnlijk zeer hoge kosten met zich meebrengen, terwijl de Amerikaanse capaciteit niet of nauwelijks toeneemt.

Tenslotte moet bij elk van deze opties rekening worden gehouden met de gevolgen voor de ontwikkeling van de Chinese strijdkrachten. Terwijl Rusland over beperkte middelen beschikt om met de Amerikaanse technologische ontwikkelingen te concurreren, beschikt China over veel meer middelen.

Waarschijnlijkheid van succes

Toename van O&O in de lucht- en ruimtevaart biedt goede opties voor kostenverhogende strategieën tegen Rusland, maar sommige zijn duidelijk beter dan andere en sommige benaderingen moeten worden vermeden. De meest veelbelovende benaderingen zijn die waartegen Rusland zich moeilijk en duur kan verdedigen, maar die voor de Verenigde Staten betaalbaar zijn. Systemen die het best aan deze criteria voldoen, zijn onder meer systemen die zijn ontworpen om Ruslands IADS te degraderen of te verslaan. De ontwikkeling van EW-systemen met een grotere capaciteit en van HARM- en kruisraketten met een grotere reikwijdte lijken betaalbare stappen die tot onevenredig dure upgrades van Ruslands IADS zouden kunnen leiden.

19   Voor een bespreking van de kosten van raketten in vergelijking met raketverdediging op basis van gegevens uit Israël, alsmede een bespreking van die situatie in een Russische context, zie Raphael S. Cohen, David E. Johnson, David E. Thaler, Brenna Allen, Elizabeth M. Bartels, James Cahill, en Shira Efron, From Cast Lead to Protective Edge: Lessons from Israel's Wars in Gaza, Santa Monica, Calif.: RAND Corporation, RR-1888-A, 2017, blz. 56, 182-183.

Ervan uitgaande dat Moskou weet of vermoedt dat de Amerikaanse EW-systemen in staat zouden kunnen zijn zijn IADS te verslaan - dergelijke ontwikkelingen zijn gewoonlijk niet transparant voor de tegenstander en worden vaak geheim gehouden zodat ze niet kunnen worden tegengegaan - zou Rusland gedwongen zijn te zoeken naar manieren om de mogelijkheden van zijn radarnetwerk voor het opsporen, volgen en richten te verbeteren. HARM's en kruisraketten met een groter bereik zouden de Russische leiders ertoe brengen te zoeken naar manieren om het bereik van hun radarmogelijkheden en ook van hun grond-luchtraketten te vergroten. Geconfronteerd met dergelijke systemen zouden de Russische leiders zelfs tot de conclusie kunnen komen dat zij een nieuw lange-afstandsvliegtuig moeten ontwikkelen om de strijd aan te binden met Amerikaanse vliegtuigen op afstanden buiten het bereik van hun grond-luchtraketten, voordat zij hun HARM's en kruisraketten kunnen afvuren. Moskou zou moeten voorzien dat het luchtruim van waaruit de Amerikaanse gevechtsvliegtuigen hun raketten zouden lanceren, zal worden verdedigd door gevechtsvliegtuigen van de vijfde generatie, zodat het nieuwe Russische gevechtsvliegtuig zeer geavanceerd en dus zeer duur zou moeten zijn.

Nieuwe weinig waarneembare bommenwerpers en autonome of op afstand bestuurde gevechtsvliegtuigen kunnen soortgelijke gevolgen hebben voor Russische investeringsbeslissingen. Toevoeging van meer bommenwerpers met nucleaire capaciteit aan de Amerikaanse inventaris zou echter betekenen dat de Verenigde Staten het aantal van hun andere draagraketten met nucleaire capaciteit (ICBM's en SLBM's) moeten verminderen om te blijven voldoen aan de beperkingen van New START. Bovendien zou de ontwikkeling van nieuwe bommenwerpers en andere geavanceerde vliegtuigen duurder zijn dan sommige andere opties. De Amerikaanse leiders zouden de ontwikkeling van nieuwe bommenwerpers en andere geavanceerde vliegtuigen alleen moeten overwegen als uit verdere analyse blijkt dat zij betaalbaar genoeg zijn om in voldoende aantallen te worden geproduceerd om de Russen ertoe aan te zetten aanzienlijk te investeren in tegencapaciteiten.

CPGS kunnen ook veelbelovende mogelijkheden bieden voor kostenverhogende strategieën, maar de kosten die zij voor Rusland met zich meebrengen zijn wellicht niet de stabiliteitsbedreigingen waard die zij opleveren. Op de grond en onderzeeërs gebaseerde CPGS kunnen Rusland aanzetten tot grotere investeringen in verharding en mobilisatie, maar de Amerikaanse leiders zouden waarschijnlijk tot de conclusie komen dat het daarmee gepaard gaande gevaar van een onbedoelde kernoorlog zwaarder weegt dan deze voordelen. Door de lucht vervoerde CPGS (b.v. hypersonische kruisraketten) zouden iets veelbelovender zijn, niet alleen omdat zij Ruslands uitgaven voor verharding en mobiliteit zouden kunnen stimuleren, maar ook omdat de angst die zij in Moskou teweeg zouden brengen, het waarschijnlijker zou maken dat Rus-

zouden de sische leiders concluderen dat ze een nieuw lange-afstandsvliegtuig nodig hebben.

De leiders van de VS zouden deze vermogens moeten ontwikkelen als zij betaalbaar zijn, maar zij zouden tijdens een crisis voorzichtig moeten optreden om te voorkomen dat de Russische leiders zo bang worden dat zij tot de conclusie komen dat hun enige alternatief een preventieve aanval is.

SmallSats en andere manieren om de capaciteit van de Amerikaanse ruimtemacht te versterken zijn waarschijnlijk goede investeringen, zelfs als zij duur blijken te zijn. Zij dragen wellicht niet bij tot kostenverhogende strategieën tegen Rusland; als zij erin slagen de Amerikaanse ruimte-infrastructuur voor nationale veiligheid zeer weerbaar te maken tegen aanvallen, zal Rusland misschien niet de moeite nemen om te investeren in capaciteiten om dat te doen. Gezien de vele manieren waarop de effectiviteit van de Amerikaanse strijdkrachten wordt verbeterd door ondersteuning van ruimtesystemen, zou het investeren in het veerkrachtiger maken van deze systemen echter op zichzelf al de moeite waard zijn, niet alleen met het oog op een potentieel conflict met Rusland, maar ook met andere actoren.

Omgekeerd lijken investeringen in extra BMD of het plaatsen van wapens in de ruimte geen gezonde kostenverhogende strategieën te zijn. Deze systemen zouden niet alleen destabiliserend kunnen werken, maar ook zeer duur, gemakkelijk te verslaan en - mogelijk - wereldwijd impopulair zijn. Rusland betrekken bij een wapenwedloop in een van deze wapenklassen zou neerkomen op het ten prooi vallen aan een kostenverhogende strategie tegen de Verenigde Staten. De ontwikkeling van ruimtevliegtuigen zou met soortgelijke uitdagingen worden geconfronteerd in die zin dat een dergelijke capaciteit zeer duur zou zijn. Ruimtevliegtuigen zouden echter niet zo kwetsbaar zijn als in de ruimte gestationeerde wapens, omdat zij pas in een baan om de aarde komen wanneer zij worden ingezet, zodat zij niet zo gemakkelijk zouden kunnen worden opgespoord, gevolgd en geviseerd. Verdere analyse moet worden verricht om te bepalen of er missies bestaan die belangrijk genoeg zijn om de kosten van de ontwikkeling van ruimtevliegtuigen en de bedreigingen voor de crisisstabiliteit die zij zouden kunnen opleveren, te rechtvaardigen. Hoe dan ook, of ze nu om andere redenen nodig zijn, investeren in ruimtevliegtuigen zou waarschijnlijk geen doeltreffende strategie zijn om Rusland kosten op te leggen.

Maatregel 3: Uitbreiding van de lucht- en raketcomponenten van de nucleaire triade

In de jaren vijftig en zestig investeerde de Sovjet-Unie enorm in haar nucleaire strijdkrachten in een poging de Amerikaanse nucleaire triade te overtreffen. Zelfs na de ondertekening van het Strategisch Wapenbeheersingsverdrag (SALT) en1972 het SALT II-verdrag bleef Moskou1979, investeren in platforms, overbrengingssystemen en kernkoppen die niet verboden waren krachtens deze en andere wapenbeheersingsverdragen. Sinds het einde van de Koude Oorlog hebben Moskou en Washington een reeks aanvullende kernwapenbeheersingsovereenkomsten gesloten, waardoor de omvang van het strategische kernwapenarsenaal van elke partij en het aantal overbrengingssystemen dat zij mogen gebruiken, geleidelijk is verminderd. Tabel 6.1 geeft een overzicht van de kernwapenbeheersingsovereenkomsten die Moskou en Washington tijdens en na de Koude Oorlog hebben gesloten.

Zoals tabel 6.1 laat zien, hebben de Amerikaanse en Russische leiders een reeks wapenbeheersingsovereenkomsten ondertekend waardoor het aantal strategische kernkoppen dat elke partij mag bezitten, is teruggebracht van tientallen duizenden in de jaren zeventig tot tientallen in6,000 het begin van de jaren negentig en het doel is om het aantal in te stellen (1,5502011in te voeren tegen februari 2018).5,20 Evenzo hebben de overeenkomsten het maximaal toegestane aantal stra- tegische nucleaire overbrengingsmiddelen teruggebracht van 1.710 ICBM's en SLBM's voor de Verenigde Staten en 2.347 van die typen voor de Sovjet-Unie in 1972 tot de huidige limiet van 2011,700alle typen (inclusief strategische bommenwerpers) voor elke partij.21 Hoewel niet alle verdragen in werking traden - het Congres heeft de SALT II-overeenkomst nooit geratificeerd, en de uitvoering van START II werd voor onbepaalde tijd uitgesteld nadat de Verenigde Staten zich hadden teruggetrokken

 

 

 

20   Zie Verenigde Staten van Amerika en Unie van Socialistische Sovjetrepublieken, Verdrag inzake de beperking en vermindering van strategische aanvalswapens en bijbehorende documenten (START), juli 1991;31, Verenigde Staten van Amerika en de Russische Federatie, Verdrag inzake maatregelen voor de verdere beperking en vermindering van strategische aanvalswapens (Nieuw START), april  8,2010.

21   Verenigde Staten van Amerika en de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken, 1991; Verenigde Staten van Amerika en de Russische Federatie, 2010.

 

Tabel 6.1

Strategische Nucleaire Wapenbeheersingsovereenkomsten

 

Verdrag	SALT	SALT II	START	START II	SORT	Nieuw START
Status	Verlopen	Nooit in werking getreden	Verlopen	Nooit in werking getreden	Vervangen door New START	Van kracht
Datum ondertekend	Mei  26,1972	Juni  18,1979	Juli  31,1991	Januari  3,1993	Mei  24,2002	April  8,2010
Datum bekrachtiging in de Verenigde Staten	Augustus 3, 1972	Niet geratificeerd	Oktober  1,1992	Januari 26, 1996	Maart  6,2003	December 22, 2010
Datum in werking getreden	Oktober 3, 1972	N/A	December 5, 1994	N/A	Juni  1,2003	Februari 5, 2011
Uitvoeringstermijn	Geen	N/A	December 5, 2001	N/A	N/A	Februari 5, 2018
Vervaldatum	Oktober 3, 1977	N/A	December 5, 2009	N/A	Februari 5, 2011	Februari 5, 2021
Maximaal toegestane kernkoppen	Geen beperking	Geen beperking	6,000	3,000-3,500	1,700-2,200	1,550
Maximaal toegelaten leveringsvoertuigen	V.S: 1,710; Sovjet-Unie: 2,347 (alleen ICBM's en SLBM's)	2,250	1,600	Afschaffing van zware ICBM's en MIRV's op ICBM's	Niet behandeld	700

BRON: Arms Control Association, "U.S.-Russian Nuclear Arms Control Agreements at a Glance," april NOOT:1,2014. MIRV = multiple independently targeted reentry vehicle; SORT = Strategic Offensive Reduction Treaty.

 

van het ABM-verdrag (Anti-Ballistic Missile) in 2002 - beide partijen hebben een aantal van de overeengekomen beperkingen in acht genomen.22

 

Potentiële voordelen

Gezien de vastberadenheid die de Russische leiders van oudsher aan de dag hebben gelegd om ten minste pariteit met de Verenigde Staten te bewaren op het gebied van strategische kernwapens, zouden de Amerikaanse leiders Rusland waarschijnlijk tot een dure wapenwedloop kunnen verleiden door uit de regeling voor kernwapenbeheersing te breken. Washington zou New START kunnen opzeggen en zijn nucleaire voorraden en zijn lucht- en raketafweersystemen agressief kunnen uitbreiden. Moskou zou dit voorbeeld vrijwel zeker volgen, koste wat het kost.

 

Risico's

Het valt te betwijfelen of de voordelen van een dergelijke strategie opwegen tegen de kosten voor de Verenigde Staten. De financiële kosten van een nucleaire wapenwedloop zouden voor de Verenigde Staten waarschijnlijk even hoog zijn als voor Rusland, misschien zelfs hoger. Maar de ernstigere kosten zouden van politieke en strategische aard zijn. Een breuk met de kernwapenbeheersingsregeling zou een hagel van veroordelingen uit verschillende hoeken ontketenen, zowel nationaal als internationaal. Het zou de Russische leiders ertoe brengen zich af te vragen of zij wel bij andere belangrijke verdragen, zoals het INF-verdrag, moeten blijven. Het zou de blijvende steun voor het Non-proliferatieverdrag in veel landen in gevaar kunnen brengen, waardoor staten die technisch in staat zijn kernwapens te ontwikkelen, maar er tot nu toe voor hebben gekozen dat niet te doen, mogelijk worden aangemoedigd om op dat standpunt terug te komen en stappen te ondernemen om zichzelf te beschermen in wat zij

 

22   Tijdens de vertraagde uitvoering van START II heeft geen van beide partijen de voorgeschreven verminderingen doorgevoerd. De onderhandelingen over START III gingen echter in en 2000,het Verdrag tot beperking van strategische aanvalswapens, dat in 1999 werd ondertekend en2002 in werking trad, schreef2003, verdergaande verminderingen voor, waaraan beide partijen zich hielden. Over de naleving van SALT II, zie Office of the Historian, "Strategic Arms Limitations Talks/Treaty I and II," Mijlpalen: 1969-1976, Washington, D.C.: U.S. Departement van Buitenlandse Zaken, ongedateerd-b. Voor bijzonderheden over START II en het Verdrag tot beperking van strategische aanvalswapens, zie Verenigde Staten van Amerika en de Russische Federatie, Verdrag tot verdere beperking en vermindering van strategische aanvalswapens (START II), januari 1993;3, Arms Control Association, "Strategic Offensive Reductions Treaty at a Glance," september Rusland15,2006. is echter begonnen zijn kernwapenarsenaal uit te breiden met MIRV's, hetgeen onder START II verboden zou zijn geweest. Zie Michael Scollon, "Rusland: Een nieuwe MIRV duikt op," Radio Free Europe/Radio Liberty, mei.  31,2007.

 

als een gevaarlijker wereld. Al deze ontwikkelingen zouden tegen de belangen van de V.S. werken.

 

Waarschijnlijkheid van succes

Alles welbeschouwd lijkt dit geen wenselijke strategie om Rusland kosten op te leggen, ervan uitgaande dat Rusland het niet eerst doet.

 

Aanbevelingen

Lucht- en ruimtevaart blijven lucratieve domeinen voor de uitvoering van kostenbesparende strategieën tegen Rusland. Niet alle benaderingen om dit te doen bieden echter voldoende voordelen of waarschijnlijkheid van succes om de daarmee gepaard gaande kosten en risico's voor de Verenigde Staten te rechtvaardigen. Tabel 6.2 geeft een overzicht van de bevindingen van de analyse van alternatieve strategieën om Rusland kosten op te leggen in de lucht- en ruimtevaart.

De beste kostenverhogende strategieën zijn die welke een combinatie van benaderingen omvatten die betaalbaar zijn voor de Verenigde Staten, geen buitensporige risico's van instabiliteit creëren en in Moskou voldoende ongerustheid teweegbrengen dat Rusland gedwongen zou worden te investeren in dure defensieve (of tegenoffensieve) maatregelen. De in de tabel samengevatte resultaten suggereren 6.2dat investeringen in lange-afstands kruisraketten, lange-afstands HARM's, en (indien ze betaalbaar genoeg zijn om in grote aantallen te worden geproduceerd) autonome vliegtuigen of RPA's sterke kanshebbers zijn voor een kostenverhogende strategie tegen Rusland. Investeringen in geavanceerdere EW-capaciteiten zouden deze opties aanvullen, maar zouden wellicht niet leiden tot Rus- sische investeringen om ze tegen te gaan, omdat de Russische leiders wellicht niet weten dat de Amerikaanse EW-systemen zijn gemoderniseerd. De Russische bezorgdheid over deze opties zou nog kunnen toenemen door de periodieke inzet van bommenwerpers op Europese en Aziatische bases, samen met de inzet van extra tactische kernwapens in Europa en Azië.

Opties die geen goede kandidaten lijken voor een kostenverhogende strategie zijn onder meer het stationeren van gevechtsvliegtuigen dicht bij Rusland; het herpositioneren of ontwikkelen van meer BMD; en het ontwikkelen van exotische wapens, zoals CPGS, ruimtewapens, of ruimtevliegtuigen. Deze opties zouden zeer duur zijn voor de Verenigde Staten, mogelijk destabiliserend, of beide. Bovendien zou Moskou

 

Tabel 6.2

Bevindingen voor maatregelen inzake lucht en ruimte

 

 

MeetBenefits

Verandering van houding en operaties van de lucht- en ruimtemacht

Kosten en risico's

Waarschijnlijkheid van succes

 

Verandering van houding van bommenwerpers	Medium	Laag	High
Verandering van houding van strijders	Medium	High	Laag
Extra tactische kernwapens in Europa inzetten	Laag	High	High
Heroriënteren BMD	Laag	Medium	Laag
Onderzoek en ontwikkeling op het gebied van lucht- en ruimtevaart uitbreiden
Meer laagwaarneembare vliegtuigen ontwikkelen	Medium	Medium	Medium
Autonome vliegtuigen of RPA's ontwikkelen	Medium	Medium	High
Kruisraketten voor langere afstand ontwikkelen	High	Medium	High
Ontwikkel HARM's voor langere afstand.	High	Medium	High
Ontwikkelen van meer geavanceerde EW	Medium	Laag	Medium
Investeren in CPGS	Medium	High	Medium
Ruimtewapens ontwikkelen	Medium	High	Laag
Ruimtevliegtuigen ontwikkelen	Medium	High	Laag/Middelmatig
Investeren in SmallSats	Medium	High	Laag

De lucht- en raketcomponenten van de nucleaire triade versterken

Uitbreken van nucleaire wapenbeheersingsovereenkomsten

MediumHoogLaag

 

 

zou een aantal van deze opties betrekkelijk gemakkelijk kunnen tegengaan met bescheiden investeringen in extra capaciteiten. Uit de kernwapenbeheersingsregeling stappen lijkt de slechtste strategie van allemaal, gezien de kosten en risico's die een dergelijke stap met zich mee zou brengen.

Tenslotte, hoewel de ontwikkeling van SmallSats en andere investeringen in de Amerikaanse orbitale infrastructuur waarschijnlijk geen doeltreffende kostenverhogende strategie tegen Rusland zouden zijn, kunnen dergelijke investeringen gerechtvaardigd zijn om de operationele veerkracht van de Amerikaanse ruimtecapaciteiten voor de nationale veiligheid te verbeteren.